I SA/Wa 1004/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J.J.i J.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku J.J. i J.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] września 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z 1 grudnia 2005 r., nr [...] orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2005 r., nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha i orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz J.J. i J.J. - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z [...] lutego 1969 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu bez odszkodowania, na cele przebudowy drogi G. – T., zgodnie z decyzją nr [...] z [...] grudnia 1966r. o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiącej własność A. i P.M. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...] maja 198I r., sygn. akt [...] prawa do spadku po A.M. nabyli P.M., M.M. i J.M. Następnie [...] marca 1999 r. (akt notarialny Rep. [...] nr [...]) J.J. z d. M. i J.J. zawarli umowę majątkową małżeńską rozszerzającą wspólność majątkową o wszelkie przedmioty i prawa majątkowe nabyte przez któregokolwiek z małżonków w czasie trwania związku małżeńskiego. W oświadczeniach z [...] października 2001 r. P.M. i M.T. z d. M. zrzekli się roszczeń o zwrot nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha. Pismem z [...] października 2001 r. J.J. i J.J. wystąpili do Starosty T. z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Starosta T. decyzją z [...] grudnia 2003r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt, iż znajduje się ona w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i stanowi rezerwę terenu pod planowaną przebudowę skrzyżowania dróg krajowych. Od powyższej decyzji J.J. i J.J. wnieśli odwołanie do Wojewody [...]. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2004 r. uchylił decyzję Starosty T. z [...] grudnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Następnie Starosta T. decyzją z [...] września 2004 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, z uwagi na fakt, iż stanowi rezerwę terenu pod planowaną dalszą przebudowę drogi G. – T., a ponadto przebiega przez nią kabel energetyczny wysokiego napięcia. Od powyższej decyzji J.J. i J.J. wnieśli odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2005 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty T. z [...] września 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na dowolność ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Starosta T. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wskazując, że w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności, a opis sprawy i argumenty przemawiające za odmową zwrotu zawarte zostały w uzasadnieniach uprzednio uchylonych przez organ odwoławczy decyzjach. Od powyższej decyzji J.J. I J.J. wnieśli odwołanie. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2005 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty T. z [...] sierpnia 2005 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha i orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz J.J. i J.J. oraz o odstąpieniu od dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem. Pismem z [...] stycznia 2007 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. nr [...] zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 229a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 5 ust. 6 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz błędną wykładnię art. 4 pkt 18 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] lutego 2007 r. nr [...] przekazał przedmiotowy wniosek według właściwości Ministrowi Budownictwa. Minister Budownictwa decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. uchylającej decyzję Starosty T. z [...] sierpnia 2005 r. Pismem z [...] listopada 2007 r. J.J. i J.J. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. Na powyższe rozstrzygnięcie J.J. i J.J. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 322/08 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2008 r. oraz decyzję Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. wskazując, iż organ wszczynając postępowanie nadzorcze nie zbadał, czy podmiot zgłaszający wniosek ma przymiot strony. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. nr [...] uchylającej decyzję Starosty T. z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającą zwrotu nieruchomości i orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] października 2009 r. J.J. I J.J. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r.. Wnioskodawcy wskazali, że Minister Infrastruktury nieprawidłowo uznał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. za stronę przedmiotowego postępowania. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu sprawy wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-159 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa oraz czy nie jest dotknięta negatywnymi przesłankami z art. 156 § 2 kpa. Organ nadzoru, analizując czy wystąpiły przesłanki z art. 156 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, jest zobowiązany do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania. Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia ustalenia – mając na uwadze wiążącą w niniejszej sprawie ocenę prawną i wytyczne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 322/08 – czy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada przymiot strony uprawniający do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. Jak wskazał Sąd, ustawa z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 721) oraz ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721) nie mogą stanowić podstawy do występowania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowych. W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada zarząd wynikający z przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Zgodnie zaś z art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Powyższe zostało potwierdzone wpisem w księdze wieczystej KW nr [...] oraz rejestrze gruntów. Dlatego w ocenie Ministra jednostka organizacyjna sprawująca zarząd nieruchomością, podobnie jak dzierżawca czy najemca, posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do oceny legalności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r., organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast art. 137 ust. 1 stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do art. 137 ust. 2 w/w ustawy jeżeli w przypadku o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Niniejsze postępowanie dotyczy nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha, wywłaszczonej bez odszkodowania na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1969 r. w celu przebudowy drogi G. – T. zgodnie z decyzją Prezydium miejskiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] grudnia 1966 r. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest powołanej wyżej decyzji o lokalizacji szczegółowej. Minister wskazał, że organ wojewódzki w postępowaniu zwrotnym ograniczył się jedynie do przeanalizowania protokołu z oględzin nieruchomości z [...] października 2002 r., podczas których ustalono, że sporna nieruchomość stanowi pas zieleni, wraz z rowem odwadniającym drogę, centralką do sterowania sygnalizacją świetlną i słupem energetycznym. Na tej podstawie Wojewoda [...] stwierdził, że pomimo upływu 36 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości na spornych działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci inwestycji przebudowy drogi G. – T. Natomiast jak wynika z art. 4 kpt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w wystarczającym zakresie, aby jednoznacznie wykazać, że sporne działki nie znajdują się w granicach pasa drogowego drogi publicznej G. – T., a zatem dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 kpa. Minister powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206 w którym Sąd ten stwierdził niedopuszczalność orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość ta stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na powyższą decyzję, skargę - uzupełnioną pismem z [...] września 2010 r. do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i J. J. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] września 2009 r. Decyzjom tym zarzucili bezpodstawne zastosowanie przepisu art. 156 § 2 kpa, brak przymiotu strony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie wydania decyzji wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wyjaśnienie czy działki skarżących położone są w granicach pasa drogowego. Wskazali także na przekroczenie terminów, załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, nie można jednak abstrahować od treści wyroku. W tym przypadku wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 listopada 2008 r. , uchylone zostały dwie decyzje organu nadzoru (zaskarżona i ją poprzedzająca) z powodu innego naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedyną podstawę ich uchylenia stanowiła okoliczność, że organ nadzoru nie zamieścił rozważań co do skuteczności zgłoszonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. Jednocześnie w powyższym wyroku Sąd przesądził, że z ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym i z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika, aby podmiot wnioskujący był uprawniony do kwestionowania wcześniej wydanej decyzji w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle tej oceny trafnie organ nadzoru w nowym postępowaniu wskazał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada zarząd wynikający z dwóch przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 lit. a) ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 1 grudnia 2005 r.). Ponadto zdaniem Sądu orzekającego w niniejszym postępowaniu, zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w postępowaniu zwykłym), zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd w pasie drogowym. Jest to zarząd powstały z mocy samego prawa ( por. wyrok SN z 16 listopada 1990 r., sygn. akt III AZP 10/90). Zważyć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Prawidłowo organ nadzoru uznał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, wobec czego może ona złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej pod drogę nieruchomości. Jeżeli więc z wnioskiem wystąpiła strona, to organ nadzoru był uprawniony do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji i do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy ustalił, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały prawidłowo uzasadnione. Wskazano w nich podstawy kompetencyjne i powołano przepisy prawa materialnego. Wskazano na czym polega rażące naruszenie prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut rozstrzygnięcia sprawy wbrew prawomocnemu wyrokowi Sądu. Ocena prawna tego wyroku nie obejmowała zakazu zastosowania przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wykluczała natomiast zasadność ustalania interesu prawnego na podstawie ustaw z 27 października 1994 r. oraz z 10 kwietnia 2003 r. Organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę ustalił, że z wyżej wskazanych ustaw nie wynika prawo GDDKiA do żądania stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie, a więc tym samym nie naruszył oceny prawnej prawomocnego wyroku. Jako chybiony należy uznać zarzut, że interes prawny wnioskodawcy powinien wynikać z decyzji o trwałym zarządzie. W tym przypadku zarząd ma bezpośrednie umocowanie we wskazanych wyżej przepisach ustawy o drogach publicznych. Jeżeli dane kwestie normuje wprost ustawa, to wydanie decyzji w tym przedmiocie stanowiłoby rażące naruszenia prawa. Nieporozumieniem jest powołanie się przez skarżących na przepis art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi właśnie podstawę prawną do wydania decyzji, gdy ustanowienie trwałego zarządu nie wynika z mocy samej ustawy, lecz wymaga konkretyzacji w drodze decyzji. Ponadto ustawa o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawach dotyczących dróg publicznych, skoro problematyka ta uregulowana jest w odrębnych przepisach. Zatem, jeżeli GDDKiA sprawuje nieodpłatny trwały zarząd, to ma ona przymiot strony, a wniosek tego podmiotu był zdolny wszcząć postępowanie nadzorcze. Nieuprawniony jest zarzut skarżących, iż GDDKiA jest jedynie administratorem dróg, a nie wykonuje trwałego zarządu. Dodać należy, że podmiot ten był także stroną postępowania z wniosku skarżących o zwrot nieruchomości. Należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że decyzja z [...] grudnia 2005 r. uchylająca decyzję organu I instancji i orzekająca reformacyjnie o zwrocie nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ w postępowaniu odwoławczym ocenił wszechstronnie zebrane w sprawie dowody, a swoje rozstrzygnięcie nie ograniczył jedynie do uwzględnienia oględzin nieruchomości, pomijając pozostałe zebrane w sprawie dowody, to mógłby wydać inną decyzję niż wydał. Zważyć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1) ustawy o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym nie odniósł się do powyższej kwestii, pomimo że w toku postępowania o zwrot GDDKIA podnosiła, iż działki nr [...] i [...] położone są w granicach pasa drogi krajowej nr [...] na odcinku G. – T. oraz skrzyżowania z drogą krajową nr [...] na odcinku P. – B., a na spornych nieruchomościach znajduje się rów odwadniający oraz centralka sygnalizacji świetlnej, które to obiekty służą utrzymaniu drogi stanowiąc wraz z nią całość techniczno – użytkową. Uszło uwadze organu II instancji w postępowaniu zwykłym, że decyzją z [...] września 2005 r., której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, ustalono lokalizację autostrady płatnej [...] na odcinku od P. do M. Decyzja ta była wydana na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 5 ust. 6 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przepis ten stanowił, że z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, objęte wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Należy zauważyć, że przepis art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewiduje, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe unormowania określają strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z art. 2 a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zajętej pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2 a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość objęta żądaniem w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 361/08 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 877/08). Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym uchylając decyzję organu I instancji i orzekając o zwrocie wywłaszczonych działek jedynie na podstawie oględzin nieruchomości bez dokonania oceny pozostałych dowodów, które pozwoliłyby na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego rażąco naruszył zasady postępowania dowodowego, w szczególności przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2005 r. będzie konieczność rozpoznania przez Wojewodę [...] odwołania skarżących od decyzji Starosty T. z [...] sierpnia 2005 r. z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej.