I OSK 665/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 67/10 o odrzuceniu skargi A.K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] w przedmiocie mianowania na wyższy stopień służbowy p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 67/10, odrzucił skargę A.K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...]w przedmiocie mianowania na wyższy stopień służbowy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia [...]listopada 2010 r. A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...]w sprawie awansu na wyższy stopień służbowy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. nr 43, poz. 277 ze zm.) poprzez nieawansowanie go mimo spełniania przez niego warunków wskazanych w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm., powoływana dalej jako: P.p.s.a.). Sąd wskazał, że jak wynika z art. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe między innymi w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Wykładnia językowa powyższej normy nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których tam mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod kontroli sądowej wyłączona jest wszelka działalność organów administracji publicznej w omawianej kategorii spraw. Niedopuszczalna jest zatem nie tylko skarga na decyzje, postanowienia, akty i czynności, ale także na bezczynność organów w sprawach omawianej podległości służbowej. Podkreślił, iż podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla tzw. stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach paramilitarnych. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych, w tym Policji, jest dobrowolne. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia A.K., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 5 pkt 2 P.p.s.a. wskutek nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, iż w dyspozycji tego przepisu mieszczą się również sprawy mianowania na wyższy stopień służbowy oraz bezczynność organu w tej kwestii. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Ponadto, przepis art. 3 § 1 - 3 P.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie natomiast z przepisem art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi, a także m.in. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd zobowiązany był zbadać z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Zakreślona w podany wyżej sposób kognicja sądu administracyjnego determinuje bowiem dalszy tok badania dopuszczalności niniejszej skargi, zwłaszcza w kierunku rozważenia zagadnienia kognicji sądu administracyjnego w zakresie bezczynności dotyczącej stosunków służbowych. W tym zakresie wskazać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że w stosunkach tych nie występuje równorzędność tworzących je podmiotów. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonemu decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia, zwalniania z tych stanowisk są właściwi przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy, powiatowi (miejscy) oraz komendanci szkół policyjnych. Decyzje w sprawach mianowania na stanowisko służbowe i zwolnienia ze stanowiska służbowego w policji, o jakich mowa w tym przepisie, są decyzjami uznaniowymi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2006r., sygn. akt IV SA/Po 581/04, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o Policji, mianowanie lub powołanie na stanowisko służbowe jest uzależnione od posiadanego przez policjanta wykształcenia, uzyskania określonych kwalifikacji zawodowych, a także stażu służby w Policji. Z powołanego przepisu wynika, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko. Nie stanowią one jednak podstawy do roszczenia o mianowanie na wyższy stopień, gdyż ostatecznie to przełożonemu ustawodawca pozostawił ocenę spełnienia bądź nie przez funkcjonariusza kryteriów do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. To więc właściwy przełożony funkcjonariusza jest kreatorem tego typowego aktu mianowania, uprawnionym do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Z przepisu art. 34 ustawy o Policji wynika zatem, że określone w przepisach szczególnych wymagania w zakresie wykształcenia i kwalifikacji stanowią warunki dopuszczające mianowanie na określone stanowisko, a nie przesłanki powstania po stronie policjanta roszczenia o mianowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1575/99, opubl. LEX nr 47418). Z kolei z powołanego przez skarżącego w skardze na bezczynność organu art. 52 ustawy o Policji wynika, że mianowanie na wyższy stopień policyjny uzależnione jest od trzech czynników: czasu służby, powierzonego stanowiska oraz osiągnięć zawodowych, które odzwierciedla opinia służbowa. Skoro funkcjonariuszowi policji nie przysługuje roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, to w konsekwencji nie przysługuje także ochrona sądowa w tym zakresie. Tego typu sprawy, wynikające z relacji między przełożonymi i podwładnymi, uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służby, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech dyspozycyjności, a także nadrzędności i podrzędności w stosunkach służbowych. Część z nich, o charakterze wewnętrznym, w tym i m.in. roszczenie o awans, właśnie ze względu na dyspozycyjność, będącą cechą służbowego stosunku, jest wyłączona spod takiej kontroli. W poszczególnych pragmatykach służbowych przyjęte zostały ustawowe rozwiązania, które za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądowoadministracyjnej) uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania to jest powstania stosunku służbowego, przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999r., sygn. akt II SA 1575/99, LEX nr 47418; postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010r., sygn. akt I OSK 422/10; uchwała SN z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt II PZP 9/08, OSNP 2008, nr 23-24, poz. 343; uchwała SN z dnia 8 czerwca 2010r., sygn. akt II PZP 5/10, LEX nr 577806). Reasumując należy stwierdzić, że wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, charakter wskazanych przesłanek, bezpośrednio związanych ze służbą, brak formy decyzji i konieczności uzasadniania odmowy awansowania na stopień oficerski wynikające ze struktury administracyjnej i wewnętrznych powiązań w ramach tej struktury, w tym w sprawach wynikających z relacji między przełożonymi a podwładnymi, ogranicza w istocie prawo do sądu, ale jest to konsekwencja wynikająca ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności organizacyjnej oraz cech stosunku służbowego i związanej z nim dyspozycyjności. Sprawy awansu funkcjonariusza na wyższe stanowisko służbowe należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Z tych względów skarga A.K. wniesiona do WSA we Wrocławiu na bezczynność w takiej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Taką też podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przyjął Sąd I instancji. Dlatego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).