VII SA/Wa 1994/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] na podstawie art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r., nr 205, poz.1585 z późn. zm.), zw. dalej u.s.u.s. oraz art. 157 § 3, art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 123 u.s.u.s. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P. z dnia [...] stycznia 2010r., Nr [...]. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] i ponownie stwierdził wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne dla ubezpieczonej R. D. Od wydanej decyzji zostało złożone odwołanie do Sądu. W dniu 22 kwietnia 2010r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. wpłynął wniosek Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa. Organ podał, iż zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach nie uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Artykuł 180 kpa stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kpa, chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W ocenie organu toczące się w przedmiotowej sprawie na skutek wniesionego odwołania postępowanie przed sądem powszechnym, jest przeszkodą procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który ustala reguły postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, nie wynik postępowania odwoławczego, ale samo jego wszczęcie poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu. Ponieważ ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowała w art. 83a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego, ograniczając możliwość wszczynania postępowania do działania organu z urzędu oraz w okolicznościach, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. podnosząc, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne powinien zostać merytorycznie rozpoznany ponieważ odpowiada wymogom art. 61 kpa. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 157 § 3, art. 180 kpa w związku z art. 83a ust. 2, art. 66 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s., w związku z wnioskiem Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. z dnia [...] lipca 2010r. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...]. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i stwierdził, iż od wydanej decyzji dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zostało wniesione odwołanie do sądu, co stanowi przeszkodę procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Tym samym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było bezprzedmiotowe i brak było podstaw do wszczęcia postępowania. Za taką argumentacją przemawia wyraźnie treść art. 83a u.s.u.s., który zakazuje zakładowi unieważniania decyzji, od których wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010r. złożył Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze zarzucono: naruszenie prawa procesowego polegające na uchyleniu decyzji dotychczasowej z obrazą art. 155 kpa, ponieważ nie zachodziły okoliczności umożliwiające uchylenie decyzji w tym przepisie przewidziane i w związku z tym wydanie nowej decyzji nieważnej z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa; * obrazę prawa procesowego przez wydanie drugiej decyzji dotyczącej tej samej sprawy w związku z bezpodstawnym uchyleniem decyzji wcześniejszej i tym samym wydanie decyzji nowej z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zgodnie z którym nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; * obrazę art. 83a ust. 2 u.s.u.s. w związku z art. 157 § 2 kpa i art. 180 przez przyjęcie, iż przepis ten ogranicza uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. W skardze podniesiono, iż Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Wniosek ten odpowiadał wymogom art. 61 kpa i powinien zostać merytorycznie rozpoznany. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał dwie decyzje w tej samej sprawie. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż decyzja wcześniejsza tj. z 2009r. została uchylona decyzją późniejszą tj. z roku 2010r., ponieważ stało się to bez podstawy prawnej i z oczywistym naruszeniem art. 155 kpa. Z treści art. 180 kpa wynika, że do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania. Zasadą jest zatem stosowanie przez ZUS przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś wyjątkiem jest stosowanie innych regulacji. Skarżący powołał wyrok z dnia 4 kwietnia 2008r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. II GSK 475/07, w którym stwierdzono m.in., iż przepis art. 83a ust. 2 ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. Jednak z treści tej normy prawnej nie sposób wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 kpa w związku z art. 180 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności należało poddać analizie kwestię właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Niezależnie bowiem od tego, że w odpowiedzi na skargę organu zawarto alternatywny wniosek albo o odrzucenie skargi ze względu na niewłaściwość rzeczową sądu administracyjnego, albo o oddalenie skargi, Sąd z urzędu bada swoją właściwość. Na mocy art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, jak stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W art. 123 u.s.u.s. ustawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 83a ust. 2, który obok art. 65 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s. powołany został jako podstawa prawna decyzji kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a. Przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, w której Prezes ZUS, po rozpoznaniu sprawy w dwóch instancjach, powołując się na art. 123 i wskazane wyżej przepisy u.s.u.s. odmówił - w drodze decyzji administracyjnej - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. przez Inspektorat ZUS w P. Decyzja wydana przez Prezesa ZUS ma zatem charakter formalny, w tym znaczeniu, iż nie wypowiada się, czy decyzja odnosząca się do wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zmieniona w trybie art. 154 § 1 k.p.a. była wadliwa materialnie, nie ocenia zatem, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności i czy decyzja ta powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a., lecz stwierdza, że istnieje przeszkoda procesowa do tego, aby postępowanie takie mogło się w ogóle toczyć, wskazując, że postępowanie może zainicjować tylko ZUS z urzędu. Do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisy k.p.a, do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej (tj. nie wskazano w niej sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania sprawy), właściwy jest sąd administracyjny a nie sąd powszechny. Z powyższych względów wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi Prezesa ZUS na skargę nie mógł zostać uwzględniony. Podzielić jednakże należało argumenty tego organu wywiedzione za oddaleniem skargi. Podniesiono bowiem, że ust. 2 art. 83a u.s.u.s. stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, wyłącznie z urzędu. Zdaniem Prezesa ZUS, za taką zawężającą wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, stanęły na stanowisku, że przepis art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Dalej jeszcze poszedł w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami. Nie ma też zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostatecznego powodu, aby tak ukształtowany podział właściwości pomiędzy sądem powszechnym i administracyjnym, wywodzący się z wykładni językowej i systemowej, a odnoszący się do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s,, miał ulegać zmianie w sytuacji, w której nie zostało złożone odwołanie od decyzji do sądu powszechnego. Przemawia za taką wykładnią argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianaego przepisu. O ile bowiem w ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, to w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uwzględniając zatem racjonalność ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. Z tych względów nie mógł zostać uznany za trafny zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez stronę. Na marginesie dodać można, że w sytuacji, w której przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego przez podmiot, który domaga się kontroli decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych, a organ odmawia wszczęcia takiego postępowania, ani nie podejmuje oczekiwanych działań z urzędu, podmiot taki może wykorzystać regulacje zawarte w art. 184-186 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.