I SA/Wa 1578/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. Z. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Z. i M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha - uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Przedmiotowa decyzja wydana została stała w oparciu o następujące ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...]. Pismem z dnia 23 września 2008 r. D. Z. i M. K. złożyły wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczna decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie wznowieniowe. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyły D. Z. i M. K. Rozpoznając złożone odwołanie organ podał, że w razie wskazania w podaniu o wznowienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawarcie stwierdzenia, że składający podanie podmiot uważa, iż został w tym postępowaniu pominięty, pomimo że przysługiwał mu przymiot strony, wówczas weryfikacja twierdzeń strony następuje po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stronami są: jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Identyczny krąg osób może skutecznie domagać się w postępowaniu nadzorczym weryfikacji decyzji wydanej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczynie są właścicielkami działek sąsiadujących ze zwróconą nieruchomością, nie posiadają tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości i podnoszą, że wskutek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały pozbawione dojazdu do drogi publicznej. Okoliczność, że działka nr [...] umożliwia wnioskodawcom dostęp do własnych działek, wskazuje jedynie na ich interes faktyczny, nie zaś prawny. W związku z tym organ stwierdził, że D. Z. i M. K. nie mają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w związku z czym uznał, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 §1 pkt 4 kpa. Zgodnie natomiast z art. 151 § 1 kpa organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa. Skoro organ wojewódzki bezpodstawnie umorzył postępowanie wznowieniowe, to organ II instancji orzekł refomatoryjnie poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wniosły D. Z. i M. K. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucili naruszenie art. 28, art. 151 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 4 kpa , art. 10 kpa , art. 107 par. 3 kpa . Zdaniem skarżących interes prawny w przedmiotowej sprawie nie zachodzi jedynie w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada odpowiednie prawo rzeczowe (o charakterze cywilnoprawnym) w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej. Interes prawny może wynikać również z uprawnienia o charakterze publicznoprawnym, którego podstawą jest przepis materialnego prawa administracyjnego. Decyzja Wojewody [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości ingerowała w sferę praw i obowiązków skarżących, bowiem w jej skutek utraciły one możliwość dostępu do drogi publicznej. Zwrócona nieruchomość wchodziła bowiem w skład ulicy [...],do której dostęp mieli właściciele nieruchomości sąsiednich, w tym skarżące. W związku z tym zakres prawa jaki miały skarżące uległ znacznemu ograniczeniu. Zatem interes prawny skarżących wynika z ograniczenia posiadanych przez nie uprawnień zawartych w przepisach ustawy o drogach publicznych związanych z prawem do swobodnego korzystania z dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r., którą uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. i odmówiono uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżące D. Z. i M. K. jako podstawę wznowienia we wniosku z dnia 23 września 2009 r. podały art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 kpa a także, czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 kpa). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). W drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 kpa, tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Trzecim rodzajem rozstrzygnięcia jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 §. 1 i 2 kpa wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, że jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857; z dnia 27 marca 2001 r., I SA 2390/99, LEX nr 54724; z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, LEX nr 437529). Przesłanką wydania tej decyzji było ustalenie, że skarżące nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji nie posiadają interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy zwrotu i nie są stroną tego postępowania administracyjnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że Minister Infrastruktury prawidłowo ustalił brak tytułu prawnego po stronie skarżących do nieruchomości, której zwrot był przedmiotem postępowania administracyjnego. Wnioskiem o zwrot nieruchomości objęta była działka położona w K. oznaczona nr [...]. Organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy skarżącym przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. We wniosku z daty 23 września 2008 r. skarżące powoływały się na fakt wieloletniego korzystania z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do ich zabudowań. Szczegółowo i wyczerpująco przeprowadzone postępowanie wyjaśniające słusznie doprowadziło organy administracji do wniosku, że D. Z. i M. K. nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości będących przedmiotem postępowania o zwrot, a co za tym idzie nie przysługuje mu również status strony tego postępowania. Wbrew zarzutom skarżących aktualny sposób korzystania przez nie z przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Samo zaś korzystanie z nieruchomości, nawet, jeżeli trwa od wielu lat, nie powoduje powstania po stronie osoby korzystającej interesu prawnego. W tej sytuacji można co najwyżej mówić o interesie faktycznym, który nie jest wystarczający do uznania za stronę postępowania administracyjnego. Sposób władania nieruchomością (posiadanie samoistne, zależne, dzierżenie) także nie ma znaczenia dla ustalenia interesu prawnego u danego podmiotu. Jak słusznie zauważył Wojewoda stronami postępowania o zwrot nieruchomości, oprócz byłych i aktualnych właścicieli nieruchomości, są: zarządca nieruchomości, użytkownik, najemca, dzierżawca oraz osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. W katalogu tym nie wymienia się osoby władającej nieruchomością bez tytułu prawnego, choćby był to "najsilniejszy" rodzaj władania rzeczą tj. posiadanie samoistne. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).