I OSK 1107/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Ż. i R. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 997/10 w sprawie ze skargi H. Ż. i R. Ż. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz H. i R. Ż. kwotę 380 /trzysta osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2011 r., I SA/Wa 997/10 oddalił skargę H. i R. Ż. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r., Nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Wejherowski własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. [...] w R., zajętej pod drogę powiatową. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy organ nadzorczy słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] maja kwietnia 2006 r., z uwagi na rażące naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) oraz art. 6 i 6a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Podniesiono, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., a przedmiotem postępowania w tej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2003 r., III SA 1473/01, wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996 r., nr 18 poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 1996, s. 716-721). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 1998 r., II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Dlatego organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., obowiązany jest wyczerpująco wyjaśnić i ustalić stan sprawy z daty wydania kontrolowanej decyzji. Z tego obowiązku organ nadzorczy prowadzący przedmiotowe postępowanie wywiązał się prawidłowo. Przepis art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...), będący materialnoprawną podstawą badanej decyzji stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując powołany przepis wojewoda ma zbadać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, że w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki w nim wskazane. Zarzut naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...) poprzez jego błędną wykładnię, nie zasługuje na uwzględnienie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. spełniała wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy. Wynika to z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy takich jak: mapa uzbrojenia terenu z 1997 r., mapa sytuacyjno-wysokościowa z 1977 r., mapa zasadnicza z 1988 r., mapa podziałowa wg stanu z 31 grudnia 1998 r. oraz protokół z oględzin z 12 kwietnia 2006 r. Ponadto H. Ż. i R. Ż. w piśmie z 3 lutego 2005 roku potwierdzili zajęcie części działki nr [A] pod ulicę [...] o szerokości 4,5 mb i długości 28 mb co stanowi około 0,0126 ha i jest to pas wyłożony płytami betonowymi. Takie stanowisko zostało zajęte przez skarżących po złożeniu wniosku przez Powiat Wejherowski o nabycie z mocy prawa własności nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako działka nr [B] o powierzchni 0,0293 ha. Wobec zaistnienia powyższych przesłanek, Wojewoda Pomorski obowiązany był wydać decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Wejherowski własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez H. i R. Ż. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 i 3 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) polegającą na przyjęciu, że nieruchomość skarżących stanowiąca działkę nr [...] spełniała wszystkie przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 73 oraz art. 6 i 6a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że droga przechodząca przez działkę [C] była drogą publiczną. Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z [...].05.2006 r., 2) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, bądź o 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 nie zostały spełnione, ponieważ działka nr [...] będąca własnością skarżących nie była zajęta pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 6 oraz art. 6a ustawy o drogach publicznych, ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa natomiast ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu. W rozstrzygnięciu swym Minister Infrastruktury, ustalając przebieg ulicy [...], oparł się wyłącznie na mapach. Nie wskazał natomiast, aby w przedmiotowej sprawie istniała uchwała Sejmiku w czasie, gdy ul. [...] była jeszcze zaliczana do kategorii dróg wojewódzkich, bądź – po dniu 15.12.1998 r., kiedy stała się drogą powiatową – uchwała Rady Powiatu ustalająca, że ul. [...] przebiega właśnie przez działkę nr [...] stanowiącą własność skarżących. Brak takiej uchwały powoduje, że droga przebiegająca przez działkę [C] nie może zostać uznana za "drogę publiczną" w rozumieniu art. 73. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z 30.07.2001 r., I SA 513/00 (LEX nr 54529). Zdaniem NSA "sformułowanie «nieruchomości zajęte pod drogi publiczne» oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r.". Wynika z tego, że dopiero ustalenie przebiegu drogi i zaliczenie jej do odpowiedniej kategorii w sposób przewidziany ustawą o drogach publicznych pozwala uznać drogę za istniejącą w dniu 31.12.1998 r., co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając drogę za publiczną, oparł się wyłącznie na mapach z 1977 r. i 1988 r. oraz protokole oględzin. Przy czym wskazać należy, że z map tych wynika wyraźnie, że droga [...] przebiega poza działką [C] (Dowód: mapa syt.-wys. 1977 r., mapa zasadnicza z 1977 r., opis i mapa z 1988 r., mapa ewidencyjna z 1996 r. – wszystkie dokumenty w aktach sprawy). Zatem, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób oczywisty wynika, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast z aktualnego wyrysu z gruntów wyraźnie wynika, że działka nr [...] nie jest częścią ulicy [...]. Nie jest nawet drogą. Kończy się bowiem przy płocie sąsiedniej działki nr [D] będącej własnością C. B. (Dowód: wyrys z gruntów - w aktach sprawy). Fakt, że w stosunku do działki sąsiedniej została wydana decyzja innej treści, zdaniem skarżących, jest dowodem na to, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Została bowiem wydana w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 2. Co prawda w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających (...) ale z opisu tego zarzutu – z powołaniem się na art. 6 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – jednoznacznie wynika, że zarzucono Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, a w rezultacie błędne ustalenie okoliczności faktycznych w zakresie uznania drogi przechodzącej przez działkę nr [...] za drogę publiczną. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za zasadne. 3. Wady skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji – w przeciwieństwie do wad warunkujących wznowienie postępowania – tkwią w samej decyzji. Wobec tego, organ prowadzący postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić, czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te muszą być oparte na zebranym przez organ materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Podobne stanowisko zostało wypracowane w doktrynie, gdzie zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów – por. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, także A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 716-721). 4. Art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu ustalonym tekstem pierwotnym z 21 marca 1985 r. stanowił, że zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następuje w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich mocą rozporządzenia z 11 września 1986 r. sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.). Jednocześnie, zgodnie z ówcześnie obowiązującym brzmieniem art. 6 ust. 3, przebieg dróg wojewódzkich ustala wojewoda, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego oraz szefa wojewódzkiego urzędu spraw wewnętrznych. 5. Omawiana droga nie została wymieniona następnie w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, póz. 1071), a w związku z tym na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) stała się drogą powiatową z dniem 1 stycznia 1999 r. Organ ustalił, że ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. przebiegała przez działkę nr [B]. na podstawie mapy szczegółowej uzbrojenia terenu z 1977 r., mapy sytuacyjno -wysokościowej z 1977 r. i mapy zasadniczej w skali 1:1000 z 1988 r. Przebieg drogi publicznej - ul. [...] przez działkę nr [B] w liniach rozgraniczających odpowiadających granicom wydzielonej działki nr [...] potwierdziła również przeprowadzona w dniu 12 kwietnia 2006 r. wizja w terenie. 6. W oparciu o zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie można jednak jednoznacznie wskazać przebiegu ulicy [...] w dacie wydania rozporządzenia z 11 września 1986 r. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury nie wskazał na ustalenia świadczące o tym, że wydając decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z 13 grudnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] maja 2006 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat Wejherowski własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 (wydzielonej z działki nr [B]), położonej przy ul. [...] w R., zajętej pod drogę powiatową, zbadał dokumentację potwierdzającą przebieg drogi wojewódzkiej ustalony zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 3 ustawy o drogach publicznych obowiązującym w dacie wydania rozporządzenia z 11 września 1986 r. Z cyt. rozporządzenia z 11 września 1986 r. wynika okoliczność zakwalifikowania ulicy [...] do kategorii dróg wojewódzkich, ale nie wynika ówczesny przebieg tej drogi. Organ nie zbadał w sposób wystarczający istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego, wynikającego ze zgromadzonego w niej materiału dowodowego i niezasadnie posłużył się wytworzoną później dokumentacją. 7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. 8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.