I OSK 920/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1757/10 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Komendant Rejonowy Policji w D. orzeczeniem z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] wymierzył B. P. karę dyscyplinarną wydalenia ze służby w Policji za popełnienie czynu określonego w art. 145 § 2, 3 i 4 d.k.k. w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4 czerwca 1991 r. w sprawie udzielania wyróżnień oraz postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. Nr 48, poz. 212), to jest o to, że w dniu 13 lipca 1997 r. naruszył zasady bezpieczeństwa w ruchu lądowym, w ten sposób, że będąc w stanie nietrzeźwości prowadził z nadmierną prędkością samochód osobowy w wyniku czego pokonując łuk drogi utracił panowanie nad jego ruchem i w konsekwencji spowodował u pasażera liczne obrażenia ciała w tym złamanie kości czaszki i stłuczenia mózgu, wskutek których nastąpił jego zgon, a następnie zbiegł z miejsca tego zdarzenia. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w W. orzeczeniem z dnia 9 grudnia 1997 r. nr 7/97 utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Komendant Wojewódzki Policji w W. rozkazem personalnym z dnia [..] grudnia 1997 r. nr [...], na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 ze zm.), zwolnił B. P. ze służby w Policji z dniem 19 grudnia 1997 r. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem nie wniesiono od niej odwołania. Niezależnie od powyższego przeciwko B. P. toczyło się postępowanie karne w sprawie popełnienia czynu zabronionego, wyczerpującego znamiona art. 145 § 2, 3 i 4 d.k.k. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie z dnia 24 września 2004 r., sygn. akt II K 979/97 utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w Świdnicy z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt IV Ka 1272/04 został on uniewinniony. Wnioskiem z dnia 9 września 2009 r. B. P. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] o zwolnieniu ze służby. Komendant Wojewódzki Policji we W. decyzją z dnia [...] października 2009 r., [...], odmówił stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji, wskazując, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego jest Komendant Główny Policji, a nie Komendant Wojewódzki Policji we W. Wobec tego, B. P. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji, o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Wskazał, że został uniewinniony w postępowaniu karnym od tożsamych co w postępowaniu dyscyplinarnym zarzutów. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], odmówił B. P. stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję, wskazując, że nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że fakt jego uniewinnienia od popełnienia zarzucanego mu w postępowaniu karnym czynu stanowi podstawę do uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] grudnia 1997 r. jako rażąco naruszającego przepis art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji Podkreślił, że art. 41 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy nie mógł być podstawą do rozwiązania z nim stosunku służbowego, gdyż w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., to jest w dniu 9 grudnia 1997 r. nie zaistniała przesłanka określona w danej normie prawnej, to jest nie zapadł prawomocny wyrok sądu, skazujący policjanta za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Na tę decyzję B. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, co – jego zdaniem – świadczy o dowolności stosowania prawa. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę B. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. należy odnosić bezpośrednio do ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, nie zaś do prowadzonego wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego i wydanego po jego przeprowadzeniu prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu ze służby. Sąd za nietrafne uznał stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie fakt uniewinnienia go wyrokiem Sądu od zarzucanego czynu, jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwolnienia go ze służby w Policji. Takie stanowisko jest – w ocenie Sądu – nieprawidłowe i mogłoby prowadzić do obejścia prawa w zakresie wzruszania orzeczeń dyscyplinarnych. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji stanowił wyłącznie przepis art. 41 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, to jest prawomocna decyzja o zastosowaniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Podkreślił, że postępowanie w trybie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy nigdy nie zostało wszczęte. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył B. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 i 8 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez naruszające zasady obiektywizmu i zaufania społecznego uznanie za właściwą podstawę prawną decyzji art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, zamiast art. 43 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy, mimo, że postawiony policjantowi zarzut dyscyplinarny nie odwoływał się do naruszenia dyscypliny służbowej, a stanowił powtórzenie zarzutu karnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie wszczyna się odrębnych postępowań w przypadku stosowania art. 41 ust. 3 pkt 3, czy też art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Wskazano, że postępowanie dyscyplinarne jest jedno, lecz może mieć różne zakończenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd o odrębności postępowań w zależności od jego zakończenia jest nieporozumieniem i przejawem źle pojmowanej zasady legalizmu, doprowadzonej do granic wykraczających poza standardowe traktowanie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego organ badając, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Powyższe oznacza, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Zatem tylko stwierdzenie przez organ, że zaistniało rażące naruszenie prawa, może wydać rozstrzygniecie tej treści. W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. o zwolnieniu ze służby B. P. Zauważyć należy, że podstawę prawną powołanego rozkazu personalnego z dnia 9 grudnia 1997 r. stanowił art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w Policji w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, przy czym pojęcie "zwalnia się" ma obligatoryjny charakter. Właściwy organ Policji ma zatem obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu policjanta w przypadku ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego. Organ Policji jest bowiem związany prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym i nie może go nie wykonać. Zaznaczyć także należy – na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji – że na etapie badania przesłanek nieważności decyzji o zwolnieniu nie można badać prawidłowości prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, ani wzruszyć samego orzeczenia dyscyplinarnego. Postępowanie to jest bowiem uregulowane odrębnymi przepisami ustawy o Policji (rozdział 10). Wskazać należy, że art. 135r dodany przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 29 października 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1873) zmieniającej z dniem 29 listopada 2003 r. ustawę o Policji stanowi, że postępowania dyscyplinarnego nie wznawia się po upływie 5 lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Jeżeli zatem skarżący był niezadowolony z orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym, to do czasu wejścia w życie wskazanej wyżej noweli mógł wystąpić z żądaniem wzruszenia tego postępowania, czego jednakże nie uczynił. Stąd mylne jest stanowisko skarżącego wskazujące, że w niniejszej sprawie fakt uniewinnienia go wyrokiem Sądu od zarzucanego czynu jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji wydanej na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji (gdyż to nie on był podstawą zwolnienia), a zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za chybiony. Wskazany przepis nie mógł być bowiem podstawą do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego, gdyż w dniu wydania rozkazu personalnego z dnia 9 grudnia 1997 r. o zwolnieniu ze służby nie zapadł jeszcze prawomocny wyrok sądu skazujący go za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej są chybione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U .Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.