I OSK 824/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1021/10 w sprawie ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wnioskiem z 3 września 2009 r. J. i B. małż. S. zwrócili się do Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Poznania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. B., oznaczonej geodezyjnie: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni 956 m2, zapisanej w księdze wieczystej Kw [...]. Decyzją z [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta Poznania, działając w oparciu o art. 1 ust. 1 i 5 oraz art. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), odmówił wnioskodawcom przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonej przy ul. B. w Poznaniu w prawo własności. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości są B. i J. małż. S. na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. J. S. nabył prawo użytkowania wieczystego aktem notarialnym z 26 stycznia 2005 r., a więc przed wejściem w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, co nastąpiło 13 października 2005 r. Z kolei B. S. nabyła prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na mocy aktu notarialnego z 4 października 2006 r. Ponieważ nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest zabudowana, zaszła konieczność ustalenia funkcji istniejącej zabudowy na dzień 13 października 2005 r. W tym celu pozyskano zaświadczenie z Ewidencji Gruntów i Budynków prowadzonej przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ z [...] lutego 2010 r., które na dzień 4 sierpnia 2006 r. określiło funkcję budynku na podstawie operatu geodezyjnego z inwentaryzacji powykonawczej budynku jako "szpitali i zakładów opieki medycznej", z jednoczesnym potwierdzeniem zmiany użytku z "Ba" – tereny przemysłowe na "Bi" – inne tereny zabudowane. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Poznania potwierdził, że dla tej nieruchomości wydane zostały następujące decyzje: – nr [...] z [...] maja 2006 r., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o pomieszczenia dla pracowni diagnostyczno-usługowej na działkach nr [...], – nr [...] z [...] sierpnia 2006 r. dla inwestycji polegającej na budowie jednofunkcyjnego węzła cieplnego w budynku na działce nr [...]. W wyniku przeprowadzonej w dniu 27 stycznia 2010 r. wizji nieruchomości stwierdzono, że w budynku znajduje się Pracownia Diagnostyczno-Usługowa INFO-PAT i nie pełni on funkcji mieszkalnej. Uwzględniając zarzuty wnioskodawców organ prowadzący postępowanie przeprowadził w dniu 15 lutego 2010 r. oględziny nieruchomości przy czynnym uczestnictwie stron, w wyniku których zgodnie potwierdzono, że parterowy niepodpiwniczony budynek usytuowany jest na dwóch nieruchomościach i w części stanowi on funkcję mieszkalną i niemieszkalną. W związku z ustaleniami z oględzin, dotyczącymi usytuowania budynku na dwóch nieruchomościach przeprowadzona została następna wizja, która wykazała, że budynek usytuowany jest tylko na części działki nr [...]. Przeprowadzone w dniu 20 kwietnia 2010 r. oględziny nieruchomości, w trakcie których dokonano geodezyjnego pomiaru kontrolnego, potwierdziły, że budynek znajduje się tylko na działce nr [...]. W czasie oględzin J. S. oświadczył, że w momencie nabycia nieruchomości była ona zabudowana budynkiem biurowo-magazynowym, wolnostojącym i że po nabyciu zamieszkiwał w części biurowej budynku, ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej na sąsiedniej nieruchomości, udostępnionej przez "Remopap", przy czym nie przeprowadził jego adaptacji na cel mieszkalny. Natomiast część magazynową budynku użytkował jako garaż i magazyn. Nie okazał jednak żadnych dokumentów mogących świadczyć o zamieszkiwaniu w tym budynku; oświadczył jedynie, że "istnieją dowody na zamieszkiwanie w budynku w postaci faktur za energię elektryczną oraz wodę i kanalizację". Stosowanie do definicji zawartej w punkcie 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r., w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r. Nr 11, poz. 1316 ze zm.), budynki mieszkalne to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych; w przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) stanowi, że nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oznaczone są symbolem "B". Jak ustalono w ewidencji gruntów i budynków w dniu 13 października 2005 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona była symbolem "Ba" – tereny przemysłowe. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że nieruchomość na dzień 13 października 2005 r. znajdowała się w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców, lecz nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażowe, tak więc nie zostały spełnione przesłanki do przekształcenia określone prawem. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. – z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności mogą występować osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. W odwołaniu z 7 czerwca 2010 r. wnioskodawcy wnieśli o zmianę decyzji organu I instancji i uwzględnienie ich wniosku o przekształcenie. Decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 10, 77, 80 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego oraz błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ poddał analizie dowody zebrane w toku postępowania. Organ zwrócił przy tym uwagę, że przekształceniu nie może podlegać nieruchomość zabudowana budynkiem o innym charakterze niż mieszkaniowy, w którym cel mieszkaniowym ma charakter uzupełniający. W skardze z 18 października 2010 r. B. S. i J. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Decyzji organu odwoławczego zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 8, 10, 76, 77, 78, 80 i 81 K.p.a oraz błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Według skarżących zarówno przedmiotowa nieruchomość, jak i inne sąsiadujące z nią nieruchomości, przeznaczone są na cele mieszkaniowe – tak też były klasyfikowane w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. Wszystkie nabyte przez skarżących nieruchomości były wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Również w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana przede wszystkim na cele mieszkaniowe. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 1021/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na ustalenia stanu fatycznego w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy: – akt notarialny – Rep. A nr 967/2005 z 26 stycznia 2005 r., w którym przedmiotową nieruchomość opisano jako działkę nr [...] o powierzchni 956 m2, która zabudowana jest magazynowym budynkiem jednokondygnacyjnym, niepodpiwniczonym o powierzchni użytkowej 163,5 m2 i powierzchni zabudowy 188,5 m2 (k. 1-7 akt organu I instancji), – zaświadczenie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w Poznaniu z 24 lutego 2010 r., wydane na podstawie art. 217 K.p.a., w którym stwierdzono, że działka nr [...] w dniu 13 października 2005 r. była zabudowana i stanowiła użytek "Ba" – tereny przemysłowe. Funkcja budynku usytuowanego na ww. działce została określona 4 sierpnia 2006 r. (i nie uległa zmianie) na podstawie operatu geodezyjnego jako "szpitali i zakładów opieki medycznej". Jednocześnie zmieniony został użytek gruntowy na "Bi" – inne tereny zabudowane (k. 41), – decyzja Prezydenta Poznania z [...] maja 2006 r. o nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego o pomieszczenia dla pracowni diagnostyczno-usługowej przy ul. B. [...] w Poznaniu, działki nr [...] i [...] (k. 43), – decyzja Prezydenta Poznania z [...] lipca 2010 r. nr [...] o warunkach zabudowy, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych w budynku usługowym na lokal mieszkalny, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] i [...] (k. 17 akt organu odwoławczego), – notatka służbowa z wizji terenowej z 16 marca 2010 r., do której dołączono wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej ZGiKM GEOPOZ. Z notatki i szkicu graficznego wynika, że budynek przy ul. B. [...] usytuowany jest w całości na działce nr [...] (k. 50-52 akt organu I instancji), – protokół z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2010 r. (k. 68). W ocenie Sądu na podstawie zebranego materiału dowodowego organy prawidłowo ustaliły, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, co nastąpiło 13 października 2005 r., przedmiotowa działka nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Okoliczność, iż skarżący od lat faktycznie mieszkali w budynku usytuowanym na działce nr [...] nie przesądza o tym, iż spełniony został ustawowy warunek umożliwiający dokonanie przekształcenia. W żaden sposób w trakcie postępowania administracyjnego strony nie wykazały, iż niezgodny z rzeczywistością był opis działki zawarty w akcie notarialnym z 26 stycznia 2005 r. Należy przy tym zwrócić uwagę na okoliczność, że w trakcie postępowania odwoławczego strona wystąpiła do właściwego organu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy obejmujące zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych w budynku usługowym na lokal mieszkalny. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. i nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego. Wobec niestwierdzenia naruszenia prawa w będącej przedmiotem kontroli decyzji, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). B. S. i J. S. wnieśli od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparli na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1 oraz 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu oraz odmowę przekształcenia w prawo własności przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego wskazanej nieruchomości, w sytuacji, gdy skarżący spełniają wszelkie przesłanki do przekształcenia tego prawa w prawo własności, a urzędy nie uwzględniają okoliczności sprawy mających dla jej rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenia, 2) naruszenia prawa procesowego poprzez: – naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu stron – B. i J. S., wyrażającego się w przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wskazanych powyżej nieruchomości w prawo własności, – naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8, 10, 76 77, 78, 80, 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez nieprzeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, nieuwzględnienie wniosków odwołujących się mających dla rozstrzygnięcie niniejszej sprawy istotne znaczenie. Na tych podstawach wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie 3) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez uwzględnienie w całości wniosku skarżących o przekształcenie w prawo własności przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, 4) zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzili, że zarówno organy, jak i Sąd nie uwzględniły faktu, że prowadziły postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa położonych w Poznaniu przy ul. B. [...], obręb J., arkusz mapy [...], działki nr [...], [...], [...] oraz [...]. Postępowania te dotyczą tych samych podmiotów tzn. współwłaścicieli B. S. oraz J. S., a nadto oparte są na jednakowej podstawie prawnej – ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz faktycznej. Łączne rozpoznanie tych spraw umożliwiłoby dokonanie łącznej oceny funkcji i przeznaczenia wszystkich działek sąsiednich, których Skarżący są użytkownikami wieczystymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pominął jednocześnie okoliczność, iż nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowania jest przeznaczona pod zabudowę na cele mieszkaniowe (tak również były one sklasyfikowane w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., ale okoliczność tę WSA w Poznaniu w wydanym wyroku pominął). Zarzucili, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone prawidłowo. Nie uwzględniono, że nieruchomość była wykorzystywana na cele mieszkaniowe, co wynika m.in. z protokołów wizji lokalnych prowadzonych przez organ. Na te okoliczności nie uwzględniono dokumentacji wydatków ponoszonych w okresie zamieszkania od 2005 r. Nie przesłuchano na te okoliczności świadków. Nie uwzględniono decyzji Urzędu Miasta Poznania o prawie zamieszkania w nieruchomości, która dotyczy całej nieruchomości. Budynek posiada część mieszkalną z całkowicie odrębnym wejściem oraz z tarasem z meblami tarasowymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującymi w dniu wydania tej decyzji. Według art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji "Osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych do tego rodzaju zabudowy (...) mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". W przepisie art. 1 ust. 1 ustanowione zostały dwie przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości: – przesłanka podmiotowa oraz przesłanka przedmiotowa. Przesłanka podmiotowa to ograniczenie tego prawa do osób fizycznych. Przesłanka ta została spełniona, w dniu wejścia w życie ustawy prawo użytkowania wieczystego przysługiwało B. i J. S. Druga przesłanka, przesłanka przedmiotowa to prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na cele mieszkaniowe albo przeznaczenie pod tego rodzaju zabudowę. W dniu wejścia w życie ustawy ta przesłanka przedmiotowa nie została spełniona. Przeznaczenia na cele mieszkaniowe nie można oprzeć na woli przedmiotu, któremu przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Również czynności podjęte po wejściu w życie ustawy nie mogą mieć znaczenia prawnego dla spełnienia przesłanki przedmiotowej. Nieruchomość przeznaczona, w dniu wejścia w życie ustawy, na inny cel niż mieszkaniowy nie podlegała przekształceniu w trybie ustawy z dnia 19 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Podstawą do ustalenia spełnienia tej przedmiotowej przesłanki nie może być nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, w dniu wejścia w życie ustawy. Zasadnie zatem oparto się na dowodach, w tym na akcie notarialnym z 26 stycznia 2005 r. oraz zaświadczeniu z 24 lutego 2010 r., w którym stwierdzono, że działka nr 7/6 w dniu 13 października 2005 r. była zabudowana i stanowiła użytek "Ba" – tereny przemysłowe. Tych ustaleń nie można podważyć decyzją Prezydenta Poznania z 21 lipca 2010 r. nr 673/10 o warunkach zabudowy, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych w budynku usługowym na lokal mieszkalny, przewidziany do realizacji na działce nr [...] i [...]. Decyzja ta potwierdza brak spełnienia przesłanki przedmiotowej w dniu wejścia w życie ustawy – w dniu 13 października 2005 r. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania. W sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Sąd rozpoznał sprawę zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania zaskarżonej do sądu decyzji. Z dniem 9 października 2011 r. nastąpiła zmiana art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Według aktualnego brzmienia art. 1 ust. 1 osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, bez ograniczenia przesłanką przedmiotową. Zmiana ta otwiera drogę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.