II OSK 67/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o.o. w likwidacji we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 952/09 w sprawie ze skargi Likwidatora "[...]" Spółka z o. o. w likwidacji we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 952/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. we W. w likwidacji na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę zespołu 10 budynków jednorodzinnych wolnostojących na działkach od nr [...] do [...] oraz od [...] do [...] w S., gmina K. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Starosta Powiatu Wrocławskiego przeniósł własną decyzję z dnia [...] maja 2005 r. wydaną na rzecz Spółki [...] Sp. z o.o. na Spółkę [...] Sp. z o.o. R. J., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" pismem z dnia 27 czerwca 2006 r. wniósł do Starosty Powiatu Wrocławskiego o przeniesienie decyzji na budowę z dnia [...] października 2005 r. nr [...] na własną rzecz. Starosta Powiatu Wrocławskiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 40 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. przeniósł na R. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] decyzję z dnia [...] października 2005 r. przenoszącą decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2005 r. Wnioskiem z dnia 15 marca 2008 r. Spółka [...] Sp. z o.o. w likwidacji wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Zdaniem wnioskodawcy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem M. W. reprezentujący w tym postępowaniu Spółkę z o.o. [...] jako jej Prezes przestał pełnić funkcję Prezesa Zarządu z dniem 2 czerwca 2006 r. Tym samym decyzja została skierowana do osoby, która nie była stroną w sprawie. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Zdaniem organu okoliczność, iż M. W. składając jako prezes [...] Sp. z o.o. oświadczenie z dnia 27 czerwca 2006 r. o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie był do tej czynności umocowany, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. Okoliczność ta może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. [...] Sp. z o.o. w likwidacji, pismem z dnia 23 stycznia 2009 r. złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od powyższej decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 40 Prawa budowlanego, w związku z czym Starosta Powiatu Wrocławskiego był zobowiązany do wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie podkreślono, że z przedłożonego do wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę odpisu z rejestru przedsiębiorców spółki [...] Sp. z o.o. wynika, że organem uprawnionym do reprezentowania podmiotu był zarząd spółki, M. W., jako Prezes Zarządu mógł samodzielnie reprezentować Spółkę. Starosta Powiatu Wrocławskiego nie miał podstaw do kwestionowania prawidłowości umocowania M. W. do reprezentowania Spółki, ponieważ zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.) obowiązuje domniemanie prawidłowości wpisu w rejestrze. Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. [...] Sp. z o.o. w likwidacji złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 952/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzji, weryfikowanej w trybie nieważnościowym, nie można przedstawić zarzutu rażącego naruszenia art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ w zakresie tego zarzutu organ nadzorczy był obowiązany zbadać wyłącznie, czy inwestor spełnił wszystkie wymogi zawarte w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego celem uzyskania stosownego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. A w przypadku gdyby wymogi te nie zostały spełnione w całości przez wnioskodawcę, to czy takie naruszenie stanowiłoby rażące naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu z art. 40 Prawa budowlanego wynika, że decyzja wydana na jego podstawie jest decyzją związaną. Organ architektoniczno-budowlany, który wydał pozwolenie na budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia na rzecz innego podmiotu o ile tylko zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. W konsekwencji organ administracyjny nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tylko wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z tej decyzji na inny podmiot Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (domniemywa się, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe. Z akt sprawy wynika, że dopiero w dniu 8 sierpnia 2006 r., a więc już po wydaniu decyzji przez Starostę, postanowieniem w sprawie WR VI Ns Rej. KRS [...] Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Fabrycznej we Wrocławiu, VI Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego dokonał wpisu zmian w składzie osobowym zarządu Spółki m.in. poprzez wykreślenie M. W. pełniącego obowiązki prezesa zarządu. Następnie prawomocnym postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. w sprawie WR VI Ns Rej. KRS [...] Sąd Rejonowy dla Wrocławia-Fabrycznej, Wydział VI Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego utrzymał w mocy ww. postanowienie co do wpisu polegającego na wykreśleniu M. W. Oznacza to, że Starosta Powiatu Wrocławskiego do czasu podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie nie dysponował, żadnymi dokumentami o zmianie składu zarządu. W ocenie Sądu istota przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się tylko ze zmianą jednego z jej elementów, tj. zmianą podmiotową po stronie adresata decyzji. W takich sprawach postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjne ograniczone jest wyłącznie do ustalenia istnienia przesłanek z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, a jego stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji (art. 40 ust. 3). Skoro z wnioskiem o przeniesienie decyzji o pozwolenie na budowę z dotychczasowego inwestora, tj. "[...]" Sp. z o.o., wystąpił R. J. "[...]", to w świetle art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego oczywistym jest, że stronami tego postępowania byli wyłączenie "[...]" Sp. z o.o. oraz R. J., a w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ architektoniczno-budowlany prawidłowo wskazał jej adresata. Pismem z dnia 17 listopada 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 29 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 952/09) złożyła [...] Sp. z o.o. w likwidacji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 kt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1. wadliwe zastosowanie art. 151 i nie zastosowanie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przedmiotowego przepisu przez organy obu instancji, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, w sytuacji gdy brak było zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę wyrażoną przez stronę, na której rzecz została ona wydana, a mianowicie [...] Sp. z o.o. (obecnie w likwidacji). Zgody tej nie mógł wyrazić M. W. ponieważ nie był w dacie udzielenia zgody Prezesem Zarządu, ani Członkiem Zarządu [...] Sp. z o.o. W świetle art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego element zgody jest warunkiem sine qua non wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia, jego brak stanowi zaś rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji; 2. wadliwe zastosowanie art. 151 i niezastosowanie 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przedmiotowego przepisu przez organy obu instancji, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nieważność decyzji obejmuje również swym zakresem wszelkie istotne naruszenia postępowania w tym błędne przyjęcie kto jest stroną w sprawie. Skoro M. W. nie był uprawniony do reprezentowania spółki [...], to postępowanie prowadzone było niewątpliwie z osobą, która nie była stroną w sprawie, a w konsekwencji decyzja została skierowana do osoby która nie jest stroną w sprawie. Jeżeli decyzja została doręczona osobie która nie jest członkiem organu zarządzającego, to należy przyjąć, iż nie została doręczona rzeczywistej stronie postępowania; 3. wadliwe zastosowanie art. 151 i niezastosowanie 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 6 oraz art. 8 k.p.a. i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przedmiotowych przepisów przez organy I i II instancji, polegającego na błędnym przyjęciu, iż brak umocowania organu reprezentującego osobę prawną, a w konsekwencji brak wyrażenia zgody wymaganej przepisem ustawy przez stronę, nie stanowi żadnej z przesłanek zawartych w przedmiocie art. 156 § 1 k.p.a.; 4. wadliwe zastosowanie art. 151 i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 6 k.p.a. w związku z art. 365 k.p.c. i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przedmiotowych przepisów przez organy I i II instancji, poprzez ich pominięcie i przyjęcie, że organ administracyjny nie jest związany prawomocnym postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. sygn. akt WR VI Ns Rej. KRS [...] Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej Wydział VI Gospodarczy KRS, w którym stwierdzono, że od dnia 2 czerwca 2003 r. mandat M. W. wygasł, a więc nie był on przedmiotem uprawnionym do reprezentacji Spółki; 5. wadliwe zastosowanie art. 151 i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 k.c. i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przedmiotowych przepisów przez organy administracyjne I i II instancji, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że M. W. był osobą uprawnioną do reprezentacji "[...]" sp. z .o. (obecnie w likwidacji); 6. wadliwe zastosowanie art. 151 i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 6 k.p.a. w zw. z art. 752 k.c. i nieuwzględninie skargi pomimo naruszenia przedmiotowych przepisów przez organy I i II instancji poprzez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, iż podejmowane przez byłego członka Zarządu czynności mogłyby mieć podstawę w prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia. W istocie jednak członek zarządu, któremu wygasł mandat, w sytuacjach wymagających ochrony interesów spółki, mógłby co prawda podejmować czynności prawne (procesowe), mające na celu uchronić spółkę przed utratą korzyści lub przed poniesieniem straty. Niewątpliwie wyrażenia zgody na przeniesienie uprawnień nie można do nich zaliczyć; Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. wadliwe zastosowanie art. 151 i niezastosowanie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie może mieć zastosowanie art. 17 § 1 i 2 ustawy o KRS i uznanie, że wpis w Krajowym Rejestrze Sądowym przesądza o tym, kto jest uprawniony do reprezentacji spółki kapitałowej, pomijając zupełnie kwestię, iż wpis dotyczący zmian składu organów ma jedynie charakter deklaratoryjny, w odróżnieniu od uchwały wspólników dotyczącej zmian w składzie organu reprezentującego spółkę, zaś organ nie może powoływać się na domniemanie wynikające z art. 17 § 1 i 2 ustawy o KRS, lecz jest związany prawomocnym postanowieniem sądu rejestrowego, stwierdzającego kwestię wygaśnięcia mandatu, a w konsekwencji brak podmiotu uprawnionego do reprezentacji osoby prawnej w momencie wydania decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę, a także konieczności zastosowania przez organ nawet z urzędu art. 156 k.p.a. celem wyeliminowania z obrotu wadliwego rozstrzygnięcia; 2. wadliwe zastosowanie art. 151 i niezastosowanie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie został naruszony art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu naruszenia art. 40 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy organ wydający decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę naruszył w sposób rażący ten przepis, albowiem wydał decyzję przenoszącą decyzję o pozwoleniu na budowę bez zgody strony, na którą rzecz decyzja została wydana. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przepisy art. 174 p.p.s.a., którymi określano na jakich podstawach można oprzeć skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zaskarżonym wyrokiem nie naruszano przepisów postępowania przez wadliwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a., ani też przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ lub pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca okoliczności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. wobec czego, powyższe przepisy zaskarżaną decyzją oraz decyzją utrzymaną nią w mocy nie zostały naruszone. Starosta Powiatu Wrocławskiego wydając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., ani też Wojewoda Dolnośląski wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżaną decyzję z dnia [...] marca 2009 r., nie naruszyli przepisów art. 6, art. 8 i art. 30 § 1 k.p.a., co zarzuca się w skardze kasacyjnej. Przepisy art. 365 k.p.c. oraz art. 38 i art. 752 k.c. nie miały w tym postępowaniu zastosowania, chociaż nikt nie kwestionuje, że powinny być uwzględnione w przypadku ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego. Odpis z KRS z dnia 18 lipca 2006 r. w świetle przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego był dokumentem właściwym i wystarczającym do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., czym nie naruszono art. 17 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz art. 40 Prawa budowlanego. Jak wynika z powyższego omówienia, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej, nie mógł stanowić usprawiedliwionej podstawy do uchylenia zaskarżanego wyroku. Błędem strony skarżącej było już złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., kiedy z okoliczności sprawy jasno wynika, że podstawowe zarzuty dotyczące wydania tej decyzji, zostały ujawnione dopiero po jej wydaniu i doręczeniu stronom, co w świetle przepisów art. 145 § 1 k.p.a. może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Mało tego, okoliczność, że M. W. w dniu wydania decyzji ([...] sierpnia 2006 r.) nie był już Prezesem Zarządu Spółki z o.o. "[...]", została ujawniona po wydaniu decyzji to prawomocnie okoliczność ta została stwierdzona wiele miesięcy po tym fakcie (postanowienie SR z [...] października 2006 r., postanowienie SO we Wrocławiu z [...] marca 2007 r.). W tej sytuacji nie można zarzucić Staroście Powiatu Wrocławskiego, że wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. z rażącym naruszeniem art. 40 Prawa budowlanego, czy też skierował ją do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W świetle dokumentów przedstawionych Staroście przez R. J. i M. W. przed wydaniem kwestionowanej decyzji, nie było podstaw do odmowy wydania decyzji, ani do kwestionowania przedstawionych dokumentów. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., mogą stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności, jeżeli organ wydający decyzję o istnieniu przynajmniej jednej z nich wiedział, powinien wiedzieć lub mógł się łatwo dowiedzieć. Natomiast przesłanki stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) z natury swej są takie, które istniały w dacie wydania decyzji ale nie były znane organowi i zostały ujawnione po wydaniu decyzji bądź takie, które powstały po wydaniu decyzji. Przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok SN z 17 grudnia 1993 r., III ARN 50/93, niepubl., wyrok NSA z 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 45). Skarga kasacyjna nie mogła być skuteczna, gdyż nie uwzględniała powyższych uwarunkowań wynikających głównie z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mających tu pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu cywilnego czy też Kodeksu postępowania cywilnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.