I OSK 831/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/10 w sprawie ze skargi K. G. na rozkaz personalny Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. G. na rozkaz personalny Mazowieckiego Wojewódzkiego Komendanta Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego w pkt 1 uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. nr [...] z dnia [...]sierpnia 2010 r., a w pkt 2 stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Powiatowy Policji w G. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. podwyższył asp. K. G. z dniem 1 stycznia 2008 r. dodatek służbowy o kwotę 60 zł miesięcznie, tj. do kwoty 360 zł miesięcznie. Następnie Komendant Powiatowy Policji w G. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) – obniżył z dniem 1 września 2010 r. asp. K. G. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. o 108 zł wskazując, że policjant przebywał od dnia 18 marca 2010 r. na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim i nie realizował w tym czasie zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co uzasadniono interesem społecznym tożsamym z interesem służby. Od powyższego rozkazu personalnego K. G. wniósł odwołanie do Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. W odwołaniu podniósł, że w dniu 17 marca 2010 r. w czasie pełnienia służby uległ wypadkowi, co zostało ustalone i potwierdzone w protokole powypadkowym nr [...]. W następstwie doznanych obrażeń przebywał na zwolnieniu lekarskim do dnia 7 września 2010 r. Od dnia 8 września 2010 r. powrócił do pełnienia służby, natomiast od dnia 1 września 2010 r. został mu obniżony dodatek służbowy o 30%, co odebrał jako swoistego rodzaju "karę", za przebywanie na zwolnieniu lekarskim w wyniku wypadku w służbie. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść przepisów art. 100 ust. 1 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisów § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 8 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), organ wskazał na uznaniowość dodatku służbowego jako składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie z § 9 ust. 5 ww. rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym przepisy § 8 ust. 5–8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Długotrwała choroba stanowi zdaniem organu podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny złożył K. Gł. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2069/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r., stwierdzając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ podejmując decyzję o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego miał na względzie tę okoliczność, iż policjant od wielu miesięcy nie realizował zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jego stanowiska pracy. Jednakże, co jest w sprawie niniejszej bezsporne, skarżący nie wykonywał zadań i czynności służbowych z przyczyn od niego niezależnych, z powodu przebywania od dnia 18 marca 2010 r. na zwolnieniu lekarskim w związku z wypadkiem, któremu uległ w czasie pełnienia służby. Zgodnie z art. 121 ust.1 ustawy o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Oznacza to, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc – jak w niniejszej sprawie – także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie błędnie zatem przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Tego rodzaju wykładnia jest nieuprawniona i nie daje podstaw do obniżenia dodatku służbowego. Zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich, jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. W ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została wprawdzie delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach jednak, jak słusznie zauważył skarżący, minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: – naruszenie prawa materialnego, tj. § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu; – naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 lit. a/ p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz utrzymanego w mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w G., oraz art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieodniesienie się do stanowiska organu w przedmiocie zastosowania w sprawie przepisów § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu przerwa w pełnieniu służby i niezrealizowanie zadań również w przypadku długotrwałej choroby, mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2010 r. K. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że nie stwierdzono, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był ocenić zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zawarte w skardze kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Komendanta Policji zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu. Istota sprawy sprowadzała się bowiem do wyjaśnienia, czy powołane przepisy rozporządzenia mogą stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Wskazać należy, iż w świetle art. 100 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Dodatek służbowy policjant może otrzymywać za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonując upoważnienie zawarte m.in. w art. 104 ust. 6 cyt. ustawy wydał powołane wyżej rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 tego rozporządzenia dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. W myśl § 9 ust.1 i 2 cyt. rozporządzenia przyznaje się go policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony w wysokości nieprzekraczającej 50% podstawy wymiaru. Przy czym jego przyznanie jak i wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z kolei, ust. 5 § 9 omawianego rozporządzenia stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5–8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8. Stwierdzić należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem policjantowi dodatku służbowego w określonej wysokości a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie powodujący, że dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w określonej wysokości. Nie obejmuje natomiast sytuacji, gdy przyczyną niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych jest choroba. Jest ona bowiem objęta odrębną regulacją prawną określoną w art. 121 ust. 1 cyt. ustawy o Policji. Przepis ten ma charakter ochronny i co do zasady gwarantuje policjantowi, który nie pełni obowiązków służbowych m.in. z powodu choroby zachowanie prawa do otrzymywania zarówno uposażenia zasadniczego jak i dodatków do uposażenia o charakterze stałym oraz innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do nich i ich wysokość. Minister właściwy do spraw wewnętrznych nie skorzystał bowiem do tej pory z delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 art. 121 powołanej ustawy o Policji i nie wydał w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy rozporządzenia, w którym mógłby ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że do obniżania dodatku służbowego policjantowi z powodu jego choroby nie można stosować § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Choroba nie mieści się w płaszczyźnie należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków służbowych w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. W konsekwencji, czyni to niezasadnym również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a/ p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również pozostałych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych. Uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., Sąd odniósł się w motywach do wszystkich kwestii, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko dotyczące kwestii materialnoprawnych, jakimi wyrażone zostało w zaskarżonym wyroku, przesądzało o niezasadności zarzutów skargi zgłoszonych w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.