VI SA/Wa 2021/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa oraz art. 31 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 2 kpt 1 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 145, poz. 1221). po rozpatrzeniu odwołania M. W. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. cofającą licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, iż M. W. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. sygn. akt [...] za czyn z art. 210 § 1 k.k., a więc za przestępstwo umyślne. Organ wskazał, iż przepis art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie osób i mienia nie zawiera żadnego katalogu przestępstw umyślnych, których popełnienie, potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym, skutkuje cofnięciem licencji. Zatem popełnienie każdego przestępstwa umyślnego, za które skazanie nie uległo zatarciu, stanowi spełnienie przesłanki określonej w art. 31 ust 2 pkt 1 cyt. ustawy a decyzja wydana na podstawie w/w przepisów ma charakter związany. Organ podkreślił, iż z przepisów ustawy wynika, wprost, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, powoduje, że strona nie spełnia jednego z istotnych, ustawowo określonych wymogów do zachowania tej licencji i stanowi samoistną przesłankę jej cofnięcia. Nie mają znaczenia dowodowego okoliczności, że strona złożyła wniosek o ułaskawienie, jak również to, iż popełnione przestępstwo nie miało związku z wykonywanym zawodem, a w wyniku wydania negatywnej decyzji utraci źródło utrzymania. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 97 i 98 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2009r. (sygn. akt [...]) został uznany winnym popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 kk. Jednakże czuje się osobą oszukaną i wprowadzoną w błąd i wystąpił do Prezydenta RP z wnioskiem o ułaskawienie, które to postępowanie nie zostało do chwili obecnej zakończone. Skarżący uważa, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zapadły przedwcześnie, a toczące się postępowanie należało zawiesić do ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania o ułaskawienie. Zgodnie bowiem z art. 97§1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei zgodnie z art. 98§1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Decyzja o cofnięciu licencji pracownika ochrony wiąże się z bardzo poważnymi konsekwencjami dla skarżącego, gdyż jest równoznaczna z utratą jedynego źródła utrzymania. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 145, poz. 1221) w myśl, którego Komendant Wojewódzki Policji, cofa licencję pracownika ochrony, jeśli ten przestanie spełniać między innymi warunek określony w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy - to jest warunek niekaralności za przestępstwo umyślne. Przepis ten jest jednoznaczny i w nie dopuszcza możliwości innego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2009 roku sygn. akt [...] za czyn z art. 210 § 1 k.k., a więc, przestępstwo popełnione z winy umyślnej, jest niesporny. Przepis art. 26 ust. 2 pkt 5 nie zawiera katalogu przestępstw, wymaga natomiast od kandydata na pracownika ochrony wyłącznie nieskazania za przestępstwo umyślne. Jest to warunek wskazany także w art. 27 ust. 2 pkt 1 w stosunku do osób posiadających licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia oraz w art. 29 ust. 2 ustawy w przypadku licencji zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Prawomocne skazanie za takie przestępstwo jest samodzielną przesłanką cofnięcia licencji. Podkreślić należy, iż zarówno koncesjonowanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług ochrony osób i mienia, jak i jej kontrolowanie oraz łączące się z tym obowiązki i uprawnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji, wiążą się ściśle z charakterem i specyfiką tej działalności. Ochrona osób i mienia realizowana jest, bowiem w formie bezpośredniej ochrony fizycznej lub zabezpieczenia technicznego. Pracownikowi ochrony w wykonywaniu zadań przysługuje szereg praw, w tym m.in. prawo do legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowanie środków przymusu bezpośredniego, a nawet użycie broni palnej (art. 36 omawianej ustawy). Ochronie mogą też podlegać obiekty ważne dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów państwa (art. 5). Z tego punktu widzenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości wymaganie dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu, nie tylko w postaci posiadania odpowiednich kwalifikacji, weryfikacji ich zdolności do pracy na podstawie badań lekarskich i psychologicznych, ale przede wszystkim niekaralności za przestępstwa umyślne. Z uwagi na specyfikę wykonywanej funkcji, wiążącej się z dużym ryzykiem oraz konieczność zagwarantowania zaufania publicznego, zawód pracownika ochrony powinien odznaczać się szczególną przejrzystością, a osoby go wykonujące winne być bez zarzutu. Służy temu m.in. wymóg uzyskania licencji pracownika ochrony pierwszego i drugiego stopnia (art. 26-29 ustawy). W tym też kontekście należy rozpatrywać cofnięcie licencji pracownika ochrony drugiego stopnia. W niniejszej sprawie jedyną i wystarczającą przesłanką cofnięcia licencji jest skazanie skarżącego za przestępstwo umyślne. Na cofnięcie licencji nie ma wpływu zarówno złożenie wniosku o ułaskawienie, jak również to, iż popełnione przestępstwo nie miało związku z wykonywanym zawodem a w wyniku wydania negatywnej decyzji skarżący utraci źródło utrzymania. W zaistniałym stanie faktycznym organ może jedynie stwierdzić, że skarżący, jako osoba skazana za przestępstwo umyślne, przestaje spełniać warunek niekaralności, wymagany w art. 26 ust. 2 pkt 5 ustawy a następnie na podstawie art. 31 ust. 2 pkt 1 wydać decyzję o cofnięciu licencji. Decyzje takie są decyzjami związanymi, co oznacza, iż organ nie posiada luzu decyzyjnego pozwalającego na wybór w sposobie rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie przewidział, bowiem, w takim przypadku możliwości innego rozstrzygnięcia i cofnięcie licencji następuje obligatoryjnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 220/05 LEX 183641). Jak już wskazano wyżej decyzja wydana w przedmiotowej sprawie ma charakter uznania związanego. Zatem sama ustawa wyłącza po stronie organu możliwość stosowania uznania administracyjnego, o jakim mowa w art. 7 kpa. W przedmiotowej sprawie, w sytuacji niespełnienia przez skarżącego wymogu niekaralności potwierdzonego prawomocnym wyrokiem skazującym za popełnienie występku umyślnego, a więc w sytuacji, kiedy nie daje on gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu, organ cofający licencję nie może przedłożyć interesu indywidualnego nad interes społeczny z uwagi na związanie przepisami omawianej ustawy. Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia przez organy administracji art. 97 i 98 kpa. Sąd podziela stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 98 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Dla zastosowania dyspozycji w/w przepisu konieczne jest zatem łączne wystąpienie wszystkich przesłanek w nim określonych. Postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia zostało wszczęte przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] a zatem z urzędu a nie na wniosek, co oznacza, że nie został spełniony jeden z warunków wymienionych w przywołanym przepisie. W myśl art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1. w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2. w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3. w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, Bezspornie przesłanki wymienione w trzech pierwszych punktach nie występowały w sprawie Zgodnie natomiast z treścią pkt 4 omawianego artykułu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego, do rozstrzygnięcia, którego właściwym jest inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracyjny. Innymi słowy, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny. Rozstrzygnięciem jest czynność prawna organu lub sądu zarówno orzecznicza jak i rejestracyjna, a także czynności stron procesowych dokonane przed organem procesowym, jeżeli po spełnieniu przewidzianych prawem warunków wywierają skutki równe rozstrzygnięciu organu procesowego. Dotyczyć może uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne ( zob. kom. Kodeks postępowania administracyjnego Piotr Przybysz Lexis Nexis). Kwestia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji jest najbardziej sporna. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny jak i w swoich orzeczeniach - Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował m.in. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000r., strony 7-18, gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei W. J. w artykule pt . "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Prawidłowym jest stanowisko organu, iż rozstrzygnięcie przez Prezydenta RP wniosku skarżącego o ułaskawienie nie stanowi zagadnienia wstępnego, ponieważ okoliczność ta nie dotyczy kwestii prawnej, związanej z zastosowaniem przepisów prawa materialnego, bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe wydanie decyzji. Jak już wskazano powyżej skazanie posiadacza licencji za przestępstwo umyślne, w myśl art. 31 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, jest samoistną przesłanką do cofnięcia tej licencji. Taka sytuacja, czego nie podważa skarżący, w niniejszej sprawie zaistniała. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.