VI SA/Wa 1987/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. n nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 127 § 2 w związku z art. 18 pkt 1 i 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] września 2009 r. Komendant Rejonowy Policji [...] zawiadomił Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu m. W. o decyzji z dnia [...] września 2009 r. nr [...]nakładającej karę pieniężną w kwocie 10.000 zł na A.Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwana stroną skarżącą) na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.). Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Prezydent m. W. zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej o udzieleniu ostrzeżenia na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i powiadomił o możliwości wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Pismami z dnia [...] listopada 2009 r., [...]listopada 2009 r., [...]lutego 2010 r., [...] lutego 2010 r. oraz [...] lutego 2010 r. Komendant Rejonowy Policji [...] zawiadomił Biuro Działalności Gospodarczej i Zezwoleń o kolejnych decyzjach (z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]) nakładających kary pieniężne w kwocie 10.000 zł na stronę skarżącą na podstawie art. 92 ust. 1 ww. ustawy o transporcie drogowym. Pismem z dnia [...] grudnia strona skarżąca zakwestionowała możliwość udzielenie ww. ostrzeżenia do czasu, dopóki nie zostanie wydana dostateczna decyzja administracyjna potwierdzająca fakt naruszenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. przekazał do organu I instancji szereg kopii decyzji nakładających na stronę skarżącą karę pieniężną na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym, natomiast pismem z dnia [...] marca 2010 r. przekazał szereg protokołów kontroli potwierdzających kolejne naruszenia strony skarżącej w dniach [...] stycznia, [...] stycznia, [...]lutego, [...] lutego, [...]lutego, [...] lutego, [...] lutego 2010 r. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Prezydent m. W. zawiadomił stronę skarżącą, iż w związku ze stwierdzonymi przez funkcjonariuszy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w W. podczas kontroli drogowych przeprowadzonych w dniu [...] stycznia, [...] stycznia, [...] lutego, [...] lutego, [...] lutego, [...] lutego, [...] lutego 2010 r. kolejnymi przypadkami wykonywania usług krajowego transportu drogowego osób z naruszeniem art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. strona skarżąca, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosła o zawieszenie powyższego postępowania administracyjnego do czasu wydania prawomocnych orzeczeń w datach wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że od prawomocnych rozstrzygnięć w zakresie zarzucanych stronie naruszeń prawa zależy rozstrzygnięcie w zakresie cofnięcia licencji, albowiem strona nie zgadza się z wystąpieniem omawianych zarzutów. Wskutek złożonego wniosku Prezydent m. W., powołując się na art. 123 oraz art. 101 § 3 k.p.a., wydał w dniu [...] maja 2010 r. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ocena wykonywania przez stronę skarżącą usług krajowego transportu drogowego osób z naruszeniem dyspozycji art. 18 ust. 5 lit a) i c) ustawy o transporcie drogowym była przedmiotem postępowań zakończonych prawomocnymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt: II GSK 181/09 oraz IIGSK 202/09, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt: VI SA/Wa 546/08, VI SA/Wa 670/08, VI SA/Wa 802/08, VI SA/Wa 895/08, VI SA/Wa 1432/08 i VI SA/Wa 1897/08. Sądy w powyższych wyrokach uznały, że umieszczanie przez stronę skarżącą na dachu pojazdu podświetlanych banerów reklamowych i montowania w pojazdach taksometrów wypełniało kryteria zakazów zawartych w art. 18 ust. 1 lit. a0 i lit. c0 ustawy o transporcie drogowym, a zatem zasadnym było wydanie przez organy kontrolne decyzji w sprawie nałożenia na przedsiębiorcę kary 10000 zł. W ocenie organu kwestia praktyk stosowanych przez stronę skarżącą została prawomocnie rozstrzygnięta w powołanych orzeczeniach, a zatem nie ma zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie strona skarżąca pismem z dnia [...] maja 2010 r. złożyła zażalenie. Przedmiotowemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dokonanie jego błędnej wykładni przez przyjęcie, że zwrot ustawowy "rozstrzygnięcie kwestii wstępnej" oznacza zasadność nałożenia kar administracyjnych w innych postępowaniach, niż domniemanych naruszeniach prawa (art. 18 ust. 5 lit. a) i c), które były podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji stronie skarżącej. W wyniku złożenia powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu [...] lipca 2010 r. postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2010 r. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu organ II instancji organ zarzucił stronie skarżącej nierozróżnianie przesłanek podstaw wszczęcia postępowania, od koniecznego zgromadzenia materiału dowodowego w toku postępowania, który musi być ściśle ustalony i poddany analizie w celu zakwalifikowania dopuszczalności zastosowanej szczegółowego przepisu i który ma stać się podstawą materialną rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Organ administracyjny podejmuje postępowanie z urzędu w przypadku uzyskania informacji o zachodzeniu przypadku podlegającego zastosowania materialnego prawa administracyjnego - i takie przesłanki zaistniały po uzyskaniu informacji z Wydziału Prewencji Komendy Rejonowej Policji [...], co nie zostało zakwestionowane. Natomiast w toku postępowania organ ma obowiązek zgromadzić wszelkie dane, które mogą być użyte w podjętym postępowaniu. Taki materiał podlega ocenie w toku dokonywanych czynności prawnych i, w przypadku nieprawidłowego jego zgromadzenia lub oceny, może być kwestionowany w toku postępowania, jak i po zakończeniu postępowania przez jego rozstrzygnięcie zgodnie z art. 80, 81 i 104 k.p.a. Wówczas także podmiot postępowania będzie mógł skutecznie podnosić zarzuty formalne i materialne. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r. i postanowienia Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała na naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca ponowiła zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie Prezydenta m. W. z dnia [...] maja 2010 r. Zdaniem strony skarżącej organ błędnie przyjął, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego oznacza zasadność nałożenia kar administracyjnych w innych postępowaniach, niż postępowania administracyjne o stwierdzenie odpowiedzialności skarżącej za delikty administracyjne, które były podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazało, że do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi tylko w sytuacji, gdy organ administracyjny nie ma możliwości dokonania ustaleń stanu faktycznego lub prawnego w zakresie należącym do wyłącznej kognicji innego organu lub sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. W ocenie Sądu skarga A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie jest uzasadniona. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo uznał, że wyniki postępowań administracyjnych wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2010 r., dotyczących nałożenia na stronę skarżącą kar pieniężnych za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c) ustawy o transporcie drogowym nie są prejudykatem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób (art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o transporcie drogowym). Na konstrukcję zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić przy tym należy, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Pojawiające się kontrowersje wynikają z faktu, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Tym samym od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1998 r.). O kwestii prejudycjalnej w postępowaniu administracyjnym wypowiadali się niejednokrotnie zarówno przedstawiciele doktryny, jak i w swoich orzeczeniach -Naczelny Sąd Administracyjny. Przegląd poglądów na temat pojęcia oraz istoty prejudycjalności zaprezentował min. J. Rodziewicz (w:) Prejudycjalność w postępowaniu cywilnym, Gdańsk 2000r., strony 7-18., gdzie podaje m.in. że pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę. Z kolei Wojciech Jakimowicz w artykule pt. "O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym" opublikowanym (w:) Samorząd Terytorialny 2003/10/29 wskazuje: "samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 427/02 podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy gdy rozstrzygnięcie, co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2001 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SA 2314/00, LEX nr 55746, na który powołuje się skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził mianowicie, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Transponując powyższe stwierdzenia i wnioski na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że dla postępowania w sprawie o cofnięcie licencji ma wykonywanie transportu drogowego osób nie jest kwestią prejudycjalną ustalenie prawomocne wyników postępowań administracyjnych wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2010 r., dotyczących nałożenia na stronę skarżącą kar pieniężnych za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c) ustawy o transporcie drogowym W myśl przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, obligatoryjne cofnięcie licencji następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorca rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Cofnięcie licencji, zgodnie z art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 lit. b) tego artykułu, poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia licencji. Organ administracji po stwierdzeniu naruszeń licencji lub innych warunków powinien więc ostrzec pisemnie przedsiębiorcę. Stwierdzenie naruszeń po tym ostrzeżeniu skutkuje wszczęciem postępowania w wyniku, którego zostanie cofnięta licencja. Z powyższego wynika, że wydanie decyzji na podstawie omawianego przepisu nie jest uzależnione od wydania prawomocnych rozstrzygnięć w zakresie zarzucanych naruszeń warunków wykonywania działalności objętej licencją określonej przepisami prawa. W ocenie Sądu wskazane w art. 15 ust. 2 ponowne stwierdzenie naruszenia przepisów określającej warunków wykonywania działalności objętej licencją nie musi być potwierdzone prawomocnym rozstrzygnięciem dotyczącym tych naruszeń. Ustawodawca nie wskazał w omawianym przepisie, że przesłanką obligatoryjnego cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego osób jest stwierdzenia naruszeń warunków wykonywania działalności objętej licencją określonej przepisami prawa w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej czy też prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie ponowne naruszenia zostały stwierdzone przesłanymi przez Komendanta Rejonowego Policji [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego kopiami decyzji nakładających na stronę skarżącą kary pieniężne za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym oraz protokoły kontroli potwierdzających te naruszenia. Nadmienić należy, iż strona skarżąca w przypadku wydania decyzji cofającej licencję na wykonywanie transportu drogowego osób będzie miała możliwość podniesienia zarzutów wskazujących m.in. na brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia licencji czy też wydania decyzji cofającej licencję. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego też na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji orzeczenia.