I OSK 869/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 808/10 w sprawie ze skargi Z. G., E. D., M. G., R. G. i H. G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Z. G., E. D., M. G., R. G. i H. G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 808/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi Z. G., E. D., M. G., R. G. i H. G., uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ja decyzję Starosty Powiatowego w Biłgoraju z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Biłgorajski umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt o pow. 271 m2 oraz drzewa i krzewy znajdujące się na działce nr [...], położonej w Biłgoraju, ustalonego decyzją Naczelnika Miasta Biłgoraj z dnia [...] lipca 1984 r. ze wskazaniem, że J. i A. małżonkowie G. na podstawie aktu własności ziemi nr [...] stali się właścicielami nieruchomości oznaczonej dawnym numerem [...] o pow. 0,1444 ha, położonej w Biłgoraju. Nieruchomość ta została objęta granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na podstawie Zarządzenia nr 9 Naczelnika Miasta Biłgoraja z dnia 16 sierpnia 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki położone w Biłgoraju (Dz.Urz. Nr 7 WRN w Zamościu z dnia 10 października 1983 r.). Następnie działka ta została podzielona na działki nr [...] i [...]. Powstała w wyniku tego podziału powierzchnia 271 m2 została przejęta pod obecną ulicę [...] oraz poszerzenie ulicy [...] w Biłgoraju. Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Biłgoraj z dnia [...] lipca 1984 r. przyznano odszkodowanie za grunt oraz drzewa i krzewy znajdujące się na przejętej pod drogę nieruchomości na rzecz J. G.. Na decyzji tej widnieje zapis, iż w dniu 30 sierpnia 1984 r. została przekazana do wypłaty. W aktach sprawy brak jest informacji, że właściciel nie przyjął odszkodowania. W tych okolicznościach żądanie spadkobierców byłych właścicieli przejętej nieruchomości o wypłatę odszkodowania nie mogło być rozpatrzone. Sprawa przyznania odszkodowania za grunt oraz drzewa i krzewy znajdujące się na przejętej pod drogę działce została prawomocnie zakończona decyzją z dnia [...] lipca 1984 r. skierowaną do właściciela nieruchomości. Kolejne postępowanie o to samo z udziałem spadkobierców byłego właściciela byłoby obarczone wadą określoną art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. G., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że w sprawie chodzi o wypłatę odszkodowania a nie jego ustalenie, co zostało dokonane ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 1984 r. Skoro istnieje decyzja ustalająca odszkodowanie, które nie zostało wypłacone, to stosownie do art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji winien dokonać organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Decyzja z dnia [...] lipca 1984 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, a wypłata odszkodowania nie wymaga wydania dodatkowej decyzji. Podobnie nie wymaga tego ani waloryzacja ustalonej kwoty odszkodowania, ani ustalenie wysokości należnych odsetek za zwłokę. W świetle powołanego przepisu waloryzację odszkodowania należy rozumieć jedynie jako czynność techniczną, zaś spory dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegają kognicji sądów powszechnych, a nie organom administracji publicznej. W związku z tym postępowanie należało umorzyć z uwagi na brak drogi postępowania administracyjnego. Uchylając decyzje organów orzekających obu instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że dla ustalenia istotnej w sprawie okoliczności, czy ustalone odszkodowanie zostało wypłacone, należało w ramach dostępnych środków dowodowych stosownie do art. 75 §1 kpa dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W szczególności przesłuchać świadków, a także w miarę potrzeby strony (art. 86 kpa). Żądanie wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją ostateczną podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oczywistym przy tym jest, iż chodzi tu wyłącznie o wypłatę odszkodowania zwaloryzowanego na dzień jego zapłaty, o czym organ z naruszeniem art. 9 kpa strony nie pouczył. Wobec treści art. 132, art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne. Jednakże organ nie uwzględnił, iż z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż również wypłaty ustalonej kwoty odszkodowania, wcześniej zwaloryzowanej należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji. Instytucja waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi bowiem instrument ochrony finansowych interesów osób wywłaszczonych, mający zapewnić adekwatność pomiędzy wartością przyznanego odszkodowania w dacie jego ustalenia a wartością odszkodowania w momencie wypłaty. Waloryzacja nie służy weryfikacji wysokości ustalonego odszkodowania. Waloryzacja odszkodowania nie jest związana z szacowaniem nieruchomości i nie ma prowadzić do określenia jej wartości, to zostało już bowiem uczynione wcześniej w decyzji. Na etapie waloryzacji nie podlega już ocenie, czy ustalone w decyzji odszkodowanie istotnie odzwierciedlało wartość rynkową działki i czy odzwierciedla ją kwota wypłacana. Wielkość waloryzowanej kwoty podlegającej wypłacie jest pochodną ustalonego odszkodowania i zastosowanych współczynników służących waloryzacji. Waloryzacja to nic innego jak dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości należnego, dotychczas niewypłaconego odszkodowania. W sytuacji, gdy norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest właśnie decyzja administracyjna. Taka forma decyzji administracyjnej wynika z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to jego waloryzacja, która stanowi uaktualnienie przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy - decyzji administracyjnej. Spór o wysokość waloryzacji jest w istocie sporem o wysokość odszkodowania, czyli o przeliczenie i ustalenie na nowo wysokości odszkodowania. Z mocy powołanego przepisu, strona zyskuje więc nowe roszczenie, którego konkretyzacja następuje po wszczęciu postępowania administracyjnego w drodze decyzji organu administracji publicznej, nie zaś czynności technicznej urzędnika. Żądanie skarżących winno być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji jako wniosek o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją z [...] lipca 1984 r. przy uwzględnieniu waloryzacji. Ustawa o gospodarce nieruchomościami normuje kwestie dotyczące waloryzacji odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną a nie wypłaconego w stosownym terminie. W tym stanie rzeczy nie ma uzasadnionych podstaw, aby do tego typu roszczeń stosować przepisy kodeksu cywilnego i upatrywać w tymże zakresie właściwość sądów powszechnych. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku Wojewoda Lubelski zarzucił błędne zastosowanie art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz stosowanie postępowania dowodowego (przesłuchania świadków, a także przesłuchania stron) do stanu prawnego, gdzie takie postępowanie jest nieuprawnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że uczestnicy nie kwestionują samej decyzji, stwierdzają natomiast, że nie zostało wypłacone odszkodowanie stronom decyzji, a oni jako następcy prawni żądają wypłaty tego odszkodowania. Organy administracji wydają decyzję i z chwilą ich uprawomocnienia (stwierdzenia ostateczności) kończy się kontrola organu nad taką decyzją. Taka decyzja jest tytułem egzekucyjnym i jej wykonanie należy do organów prowadzących egzekucję. Strony, którym skutecznie doręczono decyzję Naczelnika Miasta Biłgoraj z dnia [...] lipca 1984 r. miały pełne prawo do wyegzekwowania odszkodowania wynikającego z tej decyzji w postępowaniu egzekucyjnym. Żądanie zapłaty odszkodowania nie może skutkować obowiązkiem ustalenia przez organ, który wydał decyzję, czy decyzja ta została wykonana. Tak właśnie twierdzi Sąd w swym wyroku, zarzucając organowi, że nie przeprowadził postępowania dowodowego, co do tego, czy faktycznie odszkodowanie zostało wypłacone. Organ nie ma uprawnień aby te fakty ustalać. Jeszcze bardziej jest to niezrozumiałe, że Sąd tę okoliczność nakazuje badać zeznaniem świadków i przesłuchaniem stron. Niewykonanie decyzji nie może skutkować tym, że organ może jeszcze raz orzekać w tej sprawie. Takie rozumowanie doprowadza do sytuacji, że zarzut braku wykonania decyzji skutkowałby wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych. Przy takiej istocie sprawy pozbawione argumentów i racji jest stanowisko Sądu, że do niniejszej sprawy należy stosować przepisy obecnie obowiązujące. Zacytowanie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadzi właśnie do sytuacji, że organ będzie jeszcze raz orzekał w tej samej sprawie. Doszłoby do wydania decyzji obarczonej wadą określoną art. 156 §1 pkt 3 kpa. Z uwagi na to, że organ pierwszej instancji niepotrzebnie wszczął postępowanie, musiał je umorzyć jako bezprzedmiotowe i takie załatwienie sprawy należy ocenić prawidłowo. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalanie przytaczając fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych mających przemawiać za prawidłowością zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. Nr 270) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Następcy prawni byłych właścicieli domagają się od organu administracji wypłaty odszkodowania ustalonego w 1984 r. ostateczną decyzją administracyjną za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Żądanie to prawidłowo zostało ocenione w zaskarżonym wyroku, jako wymagające rozstrzygnięcia decyzją administracyjną na podstawie art. 104 §1 kpa w zw. z art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Skoro bowiem od wydania ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie nastąpił znaczny upływ czasu – ponad 26 lat, to wypłata odszkodowania z tej decyzji wymaga obecnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia dwóch okoliczności – czy rzeczywiście nie dokonano w przeszłości jego wypłaty, i przy pozytywnym ustaleniu tej okoliczności, należy ustalić kwotę do wypłaty w wysokości zwaloryzowanej zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc obecni uprawnieni domagają się wypłaty odszkodowania, a organ orzekający nie dysponuje jak dotychczas jakimikolwiek dokumentami lub dowodami potwierdzającymi dokonanie wypłaty odszkodowania w przeszłości, to właśnie wydanie decyzji w tym przedmiocie służy procesowemu rozstrzygnięciu tych okoliczności, od których zależy spełnienie zgłaszanego żądania przez wnioskodawców. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, iż sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia, skoro z takim żądaniem wnioskodawcy wystąpili do organu administracji. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji wskazał na ewentualność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność wypłaty w przeszłości odszkodowania, ponieważ administracyjne rozstrzygnięcie zgłoszonego żądania jest możliwe jedynie po uprzednim wyjaśnieniu tego wszystkiego, od czego zależy uwzględnienie zgłoszonego żądania. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może zaś zakończyć się czynnością materialno-techniczną wypłaty lub odmowy wypłaty odszkodowania, skoro wypłata ta jest zależna od wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności. Jeżeli więc ustalenie skuteczności przysługiwania wnioskodawcom uprawnienia do otrzymania odszkodowania zależy od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie postępowanie powinno zakończyć się w sposób ustawowo określony w art. 104 kpa, aby władcze rozstrzygnięcie organu administracji zgłoszonego żądania przybrało formę przewidzianą prawem, a nie formę pozbawioną procesowych gwarancji możliwości zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia. Wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na wybrane formy przeprowadzenia dowodów ma służyć jednoznacznemu ustaleniu dopuszczalności uwzględnienia zgłaszanego żądania, skoro żądanie to zgłaszane jest dopiero po wielu latach od wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, a organy administracji nie dysponują jakimikolwiek dowodami na okoliczność dokonanej wypłaty w przeszłości. W takich okolicznościach, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał na konieczność przeprowadzenia określonych dowodów, uwzględniając także okoliczność, czy wypłata odszkodowania nie nastąpiła w przeszłości za pośrednictwem placówki pocztowej, jako często stosowany w przeszłości sposób wypłaty odszkodowania. Orzekanie w przedmiocie wskazanych okoliczności nie stanowi ponownego ustalania odszkodowania, lecz stwierdzenie, czy żądanie wnioskodawców wypłaty odszkodowania zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.