II SA/Lu 808/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. G., E. D., M. G., R. G. i H. G. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Starosta [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania za grunt o pow. 271 m2 oraz drzewa i krzewy znajdujące się na działce nr [...], położonej w [...], ustalonego decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] 1984 r. znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. i A. małżonkowie G. na podstawie aktu własności ziemi nr [...] stali się właścicielami nieruchomości ozn. dawnym numerem [...]o pow. 0,144 ha, położonej w [...]. Nieruchomość ta została objęta granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego na podstawie Zarządzenia nr 9 Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki położone w [...] (Dz. Urz. Nr 7 WRN w [...] z dnia [...] 1983 r.). Następnie działka ta została podzielona na działki nr [...]i [...]. Powstała w wyniku tego podziału powierzchnia 271 m2 została przejęta pod obecną ulicę Żeromskiego oraz poszerzenie ulicy Bohaterów Monte Cassino w [...]. Na podstawie decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] 1984 r. znak: [...] przyznano odszkodowanie za grunt oraz drzewa i krzewy znajdujące się na przejętej pod drogę nieruchomości na rzecz J. G.. Na decyzji tej widnieje zapis, iż w dniu [...] 1984 r. została przekazana do wypłaty. Organ wskazał, iż w aktach sprawy brak jest informacji, że właściciel nie przyjął odszkodowania. W tych okolicznościach żądanie spadkobierców byłych właścicieli przejętej nieruchomości o wypłatę odszkodowania nie mogło być rozpatrzone. Sprawa przyznania odszkodowania za grunt oraz drzewa i krzewy znajdujące się na przejętej pod drogę działce została prawomocnie zakończona decyzją z dnia [...] 1984 r. skierowaną do właściciela nieruchomości. Kolejne postępowanie o to samo z udziałem spadkobierców byłego właściciela byłoby obarczone wadą określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji do Wojewody [...] wniósł Z. G., podnosząc, iż odszkodowanie za przedmiotowy grunt nigdy nie zostało wypłacone. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, które organ lekceważy. Samo skierowanie decyzji do wykonania nie świadczy jeszcze o jej wykonaniu. Odszkodowania tego ani nie wypłacono ani nie złożono do depozytu sądowego. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie chodzi o wypłatę odszkodowania a nie jego ustalenie, co zostało dokonane ostateczną decyzją z dnia [...] 1984 r. Zdaniem organu skoro istnieje decyzja ustalająca odszkodowanie, które nie zostało wypłacone, to stosownie do regulacji art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji winien dokonać organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Decyzja z dnia [...] 1984 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, a wypłata odszkodowania nie wymaga wydania dodatkowej decyzji. Podobnie nie wymaga tego ani waloryzacja ustalonej kwoty odszkodowania, ani ustalenie wysokości należnych odsetek za zwłokę. W ocenie organu odwoławczego, w świetle ww. przepisu waloryzację odszkodowania należy rozumieć jedynie jako czynność techniczną, zaś spory dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegają kognicji sądów powszechnych, a nie organom administracji publicznej. W związku z tym postępowanie należało umorzyć z uwagi na brak drogi postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję złożyli Z. G., M. G., R. G., H. G. i E.D. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że w zachowanych dokumentach jest wszystko za wyjątkiem potwierdzenia, że właściciel nie przyjął odszkodowania. Ponieważ były to pieniądze, pokwitowanie powinno być, a jeżeli go brak to pieniędzy tych nie pobrano. Z tych względów należne odszkodowanie winno zostać wypłacone. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w skrócie P.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż skargę należało uwzględnić. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż A. i J. małżonkowie G. byli właścicielami działki nr [...] o pow. 1434 m2 położonej w [...] (v. akt własności ziemi z dnia [...] 1975 r.). Nieruchomość ta została następnie objęta granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, na podstawie Zarządzenia nr 9 Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki położone w [...] (Dz. Urz. WRN w [...] z dnia [...] 1983 r. nr 7, poz. 31). Na jego podstawie dokonano podziału tej działki na działki nr [...] o pow. 608 m2 i nr [...] o pow. 555 m2. Pozostała zaś z podziału działki nr [...] powierzchnia 271 m2 przeszła na własność Państwa z przeznaczeniem jej na budowę ul. Żeromskiego i poszerzenie ul. Bohaterów Monte Cassino. Bezspornym również jest, że pozostającą w obrocie prawnym decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] 1984 r. za przejętą na rzecz Państwa części działki [...] o pow. 271 m2 ustalono na rzecz J. G. odszkodowanie w wysokości [...] zł, które zdaniem skarżących dotychczas nie zostało wypłacone. Kwestia wypłaty tegoż odszkodowania była przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji. Skarżący są spadkobiercami zmarłych poprzednich właścicieli przejętej pod drogi nieruchomości. Dla ustalenia tej istotnej w sprawie okoliczności należało w ramach dostępnych środków dowodowych stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W szczególności przesłuchać świadków, a także w miarę potrzeby strony (art. 86 k.p.a.) Podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest jednak to, czy istnieje kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalonego obowiązującą ostateczną decyzją administracyjną, które nie zostało wypłacone. Zdaniem organów wypłata ustalonego wskazaną decyzją odszkodowania nie wymaga wydania dodatkowej decyzji. Podobnie nie wymagają tego ani waloryzacja ustalonej kwoty odszkodowania, ani ustalenie wysokości należnych odsetek za zwłokę w jego wypłacie. W ocenie Wojewody waloryzację odszkodowania należy rozumieć jako czynność techniczną, zaś spory dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegają kognicji sądów powszechnych, a nie organom administracji publicznej. Z takim stanowiskiem organów nie sposób jednak się zgodzić. W ocenie Sądu żądanie wypłaty odszkodowania ustalonego decyzją ostateczną podlega rozpoznaniu w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Oczywistym przy tym jest, iż chodzi tu wyłącznie o wypłatę odszkodowania zwaloryzowanego na dzień jego zapłaty, o czym organ z naruszeniem art. 9 k.p.a. strony nie pouczył. W tym zakresie wskazać należy, iż zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna (ust. 1a). Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (ust. 2). Wreszcie jak stanowi ust. 3 tego przepisu wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania (ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 5 ustawy waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 227). Wobec treści ww. przepisów przyznać należy rację organowi odwoławczemu, że roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne. Jednakże organ nie uwzględnił, iż z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, iż również wypłaty ustalonej kwoty odszkodowania, wcześniej zwaloryzowanej należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji. Instytucja waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi bowiem instrument ochrony finansowych interesów osób wywłaszczonych, mający zapewnić adekwatność pomiędzy wartością przyznanego odszkodowania w dacie jego ustalenia a wartością odszkodowania w momencie wypłaty. Należy jednak podkreślić, że waloryzacja nie służy weryfikacji wysokości ustalonego odszkodowania. Inaczej mówiąc, waloryzacja odszkodowania nie jest związana z szacowaniem nieruchomości i nie ma prowadzić do określenia jej wartości, to zostało już bowiem uczynione wcześniej w decyzji. Na etapie waloryzacji nie podlega już ocenie, czy ustalone w decyzji odszkodowanie istotnie odzwierciedlało wartość rynkową działki i czy odzwierciedla ją kwota wypłacana. Wielkość waloryzowanej kwoty podlegającej wypłacie jest pochodną ustalonego odszkodowania i zastosowanych współczynników służących waloryzacji. Konkludując waloryzacja to nic innego jak dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości należnego, a dotychczas niewypłaconego odszkodowania. W sytuacji, gdy norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest właśnie decyzja administracyjna. Taka forma decyzji administracyjnej wynika z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to jego waloryzacja, która stanowi uaktualnienie przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy - decyzji administracyjnej. Spór o wysokość waloryzacji jest w istocie sporem o wysokość odszkodowania, czyli o przeliczenie i ustalenie na nowo wysokości odszkodowania. Z mocy powołanego przepisu, strona zyskuje więc nowe roszczenie, którego konkretyzacja następuje po wszczęciu postępowania administracyjnego w drodze decyzji organu administracji publicznej, nie zaś czynności technicznej urzędnika. Stanowisko to jakkolwiek niejednolite, zdaje się przeważać w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., I OSK 1050/07, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. I OSK 103/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2007 r., II SA/Kr 1357/05, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 870/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2009 r., II SA/Lu 46/09, WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2009 r., II SA/Kr 1236/08). Pogląd ten znajduje także uznanie w doktrynie (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005 oraz G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2000). Z tych względów umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w oparciu o przepis art. 105 k.p.a., nie było zasadne i zgodne z prawem. Żądanie skarżących winno być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji jako wniosek o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją z [...] 1984 r. przy uwzględnieniu waloryzacji. Jak bowiem wskazano ustawa o gospodarce nieruchomościami normuje kwestie dotyczące waloryzacji odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną a nie wypłaconego w stosownym terminie. W tym stanie rzeczy nie ma uzasadnionych podstaw, aby do tego typu roszczeń stosować przepisy Kodeksu cywilnego i upatrywać w tymże zakresie właściwość sądów powszechnych. Organy naruszyły więc art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 k.p.a, a w związku z brakiem zbadania sprawy również art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalania stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) w związku z art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi (200 zł) kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę koniecznym będzie więc najpierw, ustalenie czy przedmiotowe odszkodowanie zostało wypłacone, Jeżeli okaże się, że nie zostało wypłacone, to będzie należało rozpoznać wniosek o waloryzację odszkodowania, co do istoty sprawy stosownie do przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy zastosowaniu reguły waloryzacyjnej określonej przepisami art. 5 i 227 ustawy, według której powinna następować waloryzacja niewypłaconego odszkodowania.