II SA/Lu 46/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Z. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Wojewoda L. po rozpoznaniu odwołania Z. M. uchylił decyzję Starosty J. z dnia [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczony grunt i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ I instancji wskazaną decyzją dokonał na rzecz I. C., K. M. i Z. M. waloryzacji odszkodowania za wywłaszczony decyzją Naczelnika Powiatu w J. L. z dnia [...] grunt o pow. 0,2124 ha położony w B. S., gmina D., oznaczony w ewid. gruntów jako działka nr 187/2; organ ustalił, że poprzedni właściciel nieruchomości – F. M. - nie pobrał przyznanego odszkodowania w wysokości 10.521zł. Odwołanie do organu II instancji wniósł Z. M. podnosząc, że decyzja została wydana w oparciu o waloryzację pierwotnie ustalonej ceny, a nie na podstawie operatu szacunkowego, który zawierałby nową wycenę nieruchomości wg aktualnej wartości rynkowej oraz odsetki od tak wyliczonego odszkodowania; decyzja nie uwzględnia ponadto utraconych korzyści. Badając sprawę, Wojewoda L. ustalił, że decyzją Naczelnika Powiatu w J. L. z dnia [...] została wywłaszczona nieruchomość o pow. 2124m2, oznaczona jako działka nr 187/2, położona we wsi B. S., stanowiąca własność F. M. Tą samą decyzją za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone odszkodowanie w wysokości 10.521zł; wywłaszczenia dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1959r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz.64) Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wystąpił Z. M. oraz K. M., a także I. C., jako spadkobiercy byłego właściciela. Postępowanie dowodowe potwierdziło, że odszkodowanie nie zostało wypłacone poprzedniemu właścicielowi. Umarzając postępowanie organ odwoławczy powołał się na art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz.2503 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, której dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego, w świetle powołanego przepisu, waloryzację odszkodowania należy rozumieć jedynie jako czynność techniczną, zaś spory dotyczące wysokości zwaloryzowanego odszkodowania podlegają kognicji sądów powszechnych, a nie organów administracji publicznej. Organ powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000r., sygn. akt SK 12/99, w którym stwierdzono, iż art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, że w zakresie sprawy cywilnej nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie organu odwoławczego, wobec zmiany przepisu art. 132 ust. 3 cyt. ustawy i nadania waloryzacji charakteru wyłącznie czynności technicznej, nie znajduje w aktualnym stanie prawnym uzasadnienia pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 kwietnia 1993r., sygn. akt III AZP 3/93, iż waloryzacja odszkodowania dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Zawarte w tej uchwale stanowisko opierało się bowiem na założeniu, że sprawa waloryzacji sprowadza się w istocie do ponownego ustalenia odszkodowania, a biorąc pod uwagę wcześniejsze brzmienie art. 132 ust. 3, który nie wskazywał podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji, zasadnym było przyjęcie, iż waloryzacji powinien dokonać w drodze decyzji administracyjnej ten sam organ, który był uprawniony do ustalenia odszkodowania. W związku z powyższym, postępowanie należało umorzyć, gdyż zdaniem organu administracyjnego brak drogi administracyjnej powoduje bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 kpa). Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, Wojewoda L. stwierdził, że są one nieuzasadnione, ponieważ w istocie sprowadzają się do kwestionowania wysokości odszkodowania, które zostało ustalone ostateczną decyzją z dnia [...] o wywłaszczeniu, a więc ponowne orzekanie w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Skargę do sądu administracyjnego wniósł Z. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił wadliwą interpretację art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że zmiana tego przepisu pozostaje bez wpływu na tryb, w którym dokonywana jest waloryzacja odszkodowania, ponieważ spór o rewaloryzację (podobnie, jak spór o odszkodowanie) nie jest sprawą cywilną. Zdaniem skarżącego, w dalszym ciągu zachowuje aktualność orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993r., III AZP 3/93, dlatego organ powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. Skarżący podkreślił również, że domagał się ponownego ustalenia wysokości odszkodowania z uwzględnieniem aktualnej wartości nieruchomości, utraconych korzyści i odsetek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. (§ 2). Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, organ odwoławczy wadliwie uchylił decyzję organu I instancji, waloryzującą niewypłacone odszkodowanie ustalone decyzją z dnia [...] na rzecz F. M. i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż sprawa o waloryzację odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest sprawą administracyjną i podlega załatwieniu w trybie decyzji administracyjnej. Wprawdzie w niektórych orzeczeniach sądy administracyjne wyrażały pogląd, że roszczenie o waloryzację odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega rozpoznaniu przez sądy powszechne (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006r., I OSK 762/05; wyrok WSA z dnia 13 kwietnia 2006r., II SA/Gl 432/05), to jednak pogląd ten był odosobniony i nie znalazł poparcia w orzecznictwie. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego przesądzono o dokonywaniu waloryzacji odszkodowania w formie decyzji administracyjnej. W świetle art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm.) wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, a waloryzacji dokonuje organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja będąca uaktualnieniem wysokości odszkodowania również wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009r., I OSK 122/08, wyrok NSA z dnia 17 października 2008r., I OSN 1050/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 września 2008r., II SA/Lu 440/08, a także G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk – Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2005, s.429-431). Wbrew stanowisku Wojewody L., zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powyższa wykładania powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w wyroku z dnia 10 lipca 2000r., SK 12/99, ale jest z nim spójna. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził bowiem niezgodności z przepisami Konstytucji art. 2 kpc zwłaszcza zaś § 3 pozwalającego na przekazanie spraw cywilnych do rozpoznania innym organom, wyjaśniając, że zagwarantowane w art. 45 Konstytucji "prawo do sądu" nie wyłącza swobody ustawodawcy w ramach statuowania kompetencji innych niż powszechne, sądów i trybunałów (art.177 Konstytucji RP) W konsekwencji, zarówno cywilnoprawny charakter roszczenia o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak i ustawowe wskazanie podmiotów kompetentnych do dokonania waloryzacji nie zmienia administracyjnego trybu postępowania w takiej sprawie. Z tych względów, wobec stwierdzenia, że nie było podstaw do umorzenia postępowania, należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Badając ponownie sprawę organ II instancji oceni więc merytorycznie decyzję organu I instancji ustosunkowując się do argumentów odwołania. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż organ I instancji przy dokonywaniu waloryzacji ustalonego odszkodowania nie uwzględnił aktualnej wartości nieruchomości, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Aktualna wartość nieruchomości brana jest bowiem pod uwagę przez organ już przy ustalaniu odszkodowania, natomiast waloryzacja jest jedynie urealnieniem tak ustalonego odszkodowania za pomocą ściśle określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami mechanizmów, tj. przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z uwagi na szczególne unormowanie zasad waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w sprawie takiej nie ma więc zastosowania przepis art. 358 [1] § 1 kc. W konsekwencji, organ dokonując waloryzacji odszkodowania ustalonego pozostającą w obrocie prawnym decyzją, nie może uwzględniać aktualnej wartości nieruchomości, utraconych korzyści czy odsetek. Orzeczenie o kosztach oparto o art.200 ppsa.