II SA/Lu 867/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania H.M. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B.P. przy ul. O., stanowiącej część działek [...], [...] i [...] (obręb 1) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż aktem notarialnym z dnia [...] r. B. M. sprzedał w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) Skarbowi Państwa – Zarządowi Inwestycji Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,3829 ha z przeznaczeniem pod budowę Szpitala Powiatowego w B. P . W aktualnie obowiązującej ewidencji gruntów nieruchomość ta stanowi część działek Nr [...], [...] i [...]. Nieruchomość nadal jest własnością Skarbu Państwa. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w B. P. z dnia 21 lutego 1989 r. sygn. akt I Ns 41/89 B. M. zmarł w 1988 r., a jego spadkobiercami są: H. M., J. M. M., M. P. M. i B. M. M. (obecnie nazwisko S.). Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta przekazał Wojewódzkiemu Szpitalowi Zespolonemu w zarząd na czas nieokreślony działki m.in. nr [...] w skład której weszły tereny nabyte pod budowę szpitala, w tym także nieruchomości nabyte od B. M . Decyzja stała się ostateczna w dniu 26 stycznia 1989 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że do tej pory Szpital władał nieruchomością bez tytułu prawnego. Natomiast decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu Rejonowego wygasił na wniosek Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego prawo trwałego zarządu m.in. w stosunku do powstałych z podziału działki nr [...] działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz w stosunku do działki nr [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu 21 kwietnia 1998 r. Decyzją komunalizacyjną z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę Miejską , działek nr [...], [...] i [...] (obręb 1 Miasta ). Wnioskiem z dnia 5 października 2007 r. H. M. – jeden ze spadkobierców B. M. – wystąpił do Prezydenta Miasta o zwrot wymienionych wyżej nieruchomości nabytych od B. M . Zdaniem wnioskodawcy, nieruchomości te nie zostały użyte na cel, na jaki zostały nabyte. Pismem z dnia 27 listopada 2007 r. Prezydent Miasta wystąpił do Wojewody "o wyłączenie od udziału w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i przejęcie jej do załatwienia lub wyznaczenia innego organu do załatwienia sprawy". Uzasadniając wniosek Prezydent wskazał, że niektóre objęte wnioskiem działki stanowią obecnie własność Miasta – zgodnie z decyzją z dnia [...]. Prezydent powołał się na przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na wniosek Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda wyznaczył do prowadzenia postępowania o zwrot w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność Miasta Starostę . W odniesieniu do pozostałej części organem właściwym pozostał Prezydent Miasta . Decyzją z dnia [...] r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...]r. znak [...]. W związku z tym Starosta postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...], przekazał wraz z aktami sprawy wniosek H. M. do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącego o konieczności uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wniosku o zwrot przez pozostałych uprawnionych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania zgodnie z art. 64 § 2 kpa. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2010 r. pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że żądanie organu dotyczące uzupełnienia wniosku przez wszystkich uprawnionych jest bezpodstawne. Jego zdaniem, w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w 1998 r. Wskazał, iż zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o zwrot mógł złożyć następca prawny poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika, pojęcie "następca prawny" nie jest tożsame z pojęciem "spadkobierca". Pełnomocnik H. M. wniósł jednocześnie o merytoryczne rozpatrzenie wniosku i orzeczenie o zwrocie. W ocenie organu odwoławczego, skoro jeden ze spadkobierców B. M. – M. M. nie złożył wniosku o zwrot nieruchomości, to nie zostały spełnione przesłanki z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ powołał w uzasadnieniu szereg orzeczeń sądów administracyjnych, podzielając stanowisko przedstawione w uzasadnieniach tych orzeczeń. Ze stanowiska tego wynika, że w przypadku gdy mimo pouczenia przez organ prowadzący postępowanie nie zostaną złożone wnioski o zwrot przez wszystkich uprawnionych, należy postępowanie umorzyć. W skardze na decyzję Wojewody skarżący H. M. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta , zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości powinien pochodzić od wszystkich następców prawnych poprzedniego właściciela w sytuacji braku zawiadomienia ze strony organu o możliwości zwrotu tych nieruchomości w sytuacji, kiedy stały się zbędne na cel wywłaszczenia; 2/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 2 ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu pomimo takiego obowiązku organu w sytuacji, kiedy doszło do użycia wywłaszczonych nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia; 3/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez rozstrzygnięcie o meritum sprawy w postanowieniu organu uznającym zasadność zażalenia na niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy; 4/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9 i art. 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez pomijanie i tolerowanie w wydawanych rozstrzygnięciach faktu rażącego naruszenia ww. przepisów polegającego na uznaniu, że w granicach postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie mieści się postępowanie organu polegające na powiadomieniu o możliwości zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które są zbędne na cel wywłaszczenia przed użyciem ich w innym celu. W uzasadnieniu skargi skarżący odnosi się do wykładni art. 136 ust. 2 i 3 ustawy, dokonanej przez organy orzekające w niniejszej sprawie, podkreślając, że oba te przepisy pozostają w ścisłym związku logiczno-funkcjonalnym. A skoro tak, to w ocenie skarżącego złożenie wniosku o zwrot nieruchomości przez wszystkich następców prawnych łącznie może nastąpić jedynie w sytuacji, kiedy o takiej możliwości zostaną powiadomieni przez właściwy organ wszyscy następcy prawni. Skarżący nie zgadza się z tezą organu, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest postępowaniem odrębnym i niezwiązanym z obowiązkiem zawiadomienia o możliwości zwrotu następców prawnych. Podnosi, że zupełnie odrębną kwestią jest taki stan, zgodnie z którym został złożony wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości pomimo braku zawiadomienia o możliwości zwrotu. W tej sytuacji brak jest podstaw do żądania, aby taki wniosek pochodził od wszystkich następców prawnych, skoro posługując się systematyką ustawową żądanie zwrotu jest poprzedzone zawiadomieniem o możliwości takiego zwrotu, a w danej sprawie takiego zawiadomienia nie było przed złożeniem wniosku. W takim przypadku wniosek powinien być rozpoznany merytorycznie, a kwestia rozliczeń pomiędzy następcami winna być ich sprawą wewnętrzną, Skarżący uważa zatem, że argumentacja przedstawiona w zaskarżonej decyzji może się odnosić do sytuacji zawiadomienia wszystkich następców prawnych przez właściwy organ administracyjny, a to nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2011 r. skarżący podkreśla, że nieruchomości, których zwrotu domaga się, stały się zbędne na cel, na który zostały wywłaszczone. W jego ocenie świadczy o tym stanowisko organów o brakach formalnych złożonego wniosku przez jego nie uzupełnienie przez pozostałych następców prawnych B. M . Skarżący przytacza orzeczenie Sądu Najwyższego dotyczące obowiązku organu w zakresie powiadomienia poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następców prawnych o tym, iż nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto powołuje się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień, należy w obrocie prawnym traktować jak spadkobiercę, a więc mającego legitymację do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Na okoliczność, iż to skarżący jest nabywcą spadku, do pism dołączono postanowienie Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia 21 lipca 1994 r. dotyczące działu spadku i zniesienia współwłasności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem, do czego uprawniony jest w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. W świetle przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. 261, poz. 2603 ze zm.), dalej: "ustawa", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek musi pochodzić od wszystkich poprzednich właścicieli (współwłaścicieli), bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału w postępowaniu i zgody na to pozostałych współwłaścicieli, powoduje, że decyzja taka rażąco narusza prawo (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r., I SA/Wa 1371/04, LEX nr 192900 i z dnia 17 marca 2005 r., I SA/Wa 382/04, LEX nr 189027 oraz wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., IV SA 2217/98, LEX nr 53398 i z dnia 6 grudnia 1995 r., SA/Gd 374/95, niepubl.). W sytuacji, gdy brak jest wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości organ powinien wezwać składającego wniosek do jego uzupełnienia. Uzupełnienie to będzie mogło polegać na podpisaniu wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli, bądź upoważnieniu jednego ze współwłaścicieli do występowania w imieniu pozostałych (G. B., S. K., Z. M., E. M., Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod red. G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 475). Jak wynika z akt administracyjnych aktem notarialnym z dnia 21 września 1973 r. B. M. sprzedał w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) Skarbowi Państwa – Zarządowi Inwestycji Wydziału Zdrowia i Opieki Społecznej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,3829 ha z przeznaczeniem pod budowę Szpitala Powiatowego . W aktualnie obowiązującej ewidencji gruntów nieruchomość ta stanowi część działek nr [...], [...] i [...]. Jest ona nadal własnością Skarbu Państwa. B. M. zmarł w 1988 r. (vide postanowienie Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia 21 lutego 1989 r. , sygn. akt I Ns 4/89), a spadkobiercami po nim są: H. M., J. M. M., M. P. M. i B. M. M. (obecnie nazwisko S.). W związku z powyższym, organ I instancji pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie wniosków o zwrot nieruchomości od pozostałych współwłaścicieli tj. J. M., M. M. i B. S.. W piśmie tym, organ pouczył skarżącego o treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 2 lipca 2010 r. do wniosku skarżącego przyłączyli się J. M. i B. S., składając stosowne oświadczenie w tym przedmiocie do protokołu oględzin (vide protokół z oględzin nieruchomości w aktach administracyjnych). Na oględziny nie stawił się M. M. mimo prawidłowego doręczenia mu zawiadomienia. Nie złożył on także wniosku o zwrot nieruchomości. W ocenie Sądu, prawidłowe jest więc stanowisko organów administracji orzekających w sprawie, że wobec braku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pochodzącego od wszystkich poprzednich właścicieli, bądź od ich spadkobierców, postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku H.a M. należało umorzyć na podstawie art. 105 §1 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem na organach administracji spoczywa obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Jedynie zgłoszenie wniosku przez uprawniony podmiot dawałoby podstawę organom administracji do rozpoznania sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co do istoty i wydania w tej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia (vide powołany wyżej wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2217/98). A zatem niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 136 ust. 3 ustawy. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego dotyczące zarzutu naruszenia art. 136 ust. 2 ustawy. Przepis ten nie ma zastosowania przy ocenie skuteczności wniosku o zwrot nieruchomości.. Słusznie podkreślił organ, że nawet w przypadku kiedy wniosek o zwrot nieruchomości stanowi następstwo zawiadomienia o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel, ale nie popierają go wszystkie osoby uprawnione, wydanie pozytywnej decyzji także nie będzie możliwe. Zarzut naruszenia art. 15 kpa również jest bezzasadny. Skarżący podnosi, że w postanowieniu uznającym zasadność zażalenia na niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, organ odwoławczy rozstrzygnął o meritum sprawy i była to wskazówka jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zapaść przed organem I instancji. Wbrew temu twierdzeniu podkreślić należy, że prezydent Miasta . od początku postępowania prezentował pogląd, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien pochodzić od wszystkich uprawnionych. Organ odwoławczy powołując orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie wykazał, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do przedłużania postępowania. Nie można uznać by organ ten sugerował w ten sposób treść rozstrzygnięcia. Również argumentacja organu orzekającego co do ustalenia czy nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została nabyta, jest trafna w ocenie Sądu. Słusznie przyjmuje organ, że najpierw należy zbadać wniosek od strony formalnej. Dopiero po usunięciu braków formalnych wniosku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia istnienia przesłanek uprawniających do zwrotu nieruchomości. Niezasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący odmowy udostępnienia przez organ akt dotyczących zwrotu nieruchomości R. S. i innych. Rozstrzygnięcie jakie zapadło w tamtej spawie nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania, nawet w przypadku gdyby nieruchomości R. S. położone były po sąsiedzku z przedmiotową nieruchomością i były wywłaszczone na taki sam cel. Co do przytoczonego w piśmie procesowym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, stwierdzić należy, że jest tam zawarty jedynie pogląd, który nie wiąże Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Mając zatem na względzie powyższe okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).