II OSK 1937/11

Dnia 14 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 2377/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] września 2010r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. II OSK 1937/11 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 17 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. G., uchylił decyzję Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania J. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] lipca 2010 r., nakazującą J. G. rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gm. C.. Organ wyjaśnił, iż w związku z pismem Dyrektora K. z dnia 18 lipca 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr ew. [...] oraz [...] w miejscowości W., gm. C.. W dniu 29 października 2008 r. przeprowadzono oględziny na terenie działek nr ew. [...] oraz [...] w miejscowości W., w wyniku których ustalono, iż inwestor realizuje budowę budynku mieszkalnego o wymiarach 13,80 m x 6,64 m i wysokości 6,64 m. Stwierdzono, że ściany wykonywane są z gazobetonu, więźba dachowa jest drewniana, natomiast pokrycie dachowe wykonane zostało z papy. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono ponadto, iż inwestor w dniu 17 grudnia 2007r. dokonał w Starostwie N. zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na wymianie pokrycia dachu, dociepleniu ścian styropianem oraz wymianie stolarki okiennej. W trakcie kontroli nieruchomości PINB w N. stwierdził jednakże, iż prowadzone roboty budowlane nie są zgodne ze zgłoszeniem, ponieważ na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości W. trwa budowa nowego obiektu budowlanego. W dniu 9 marca 2010 r. organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, iż inwestor od czasu poprzedniej kontroli w dalszym ciągu prowadził roboty budowlane. Stwierdzono, iż inwestor wykonał tynki zewnętrzne, zabezpieczył otwory okienne, zaś dach pokryto gontem. Wewnątrz budynku została wykonana instalacja elektryczna, tynki wewnętrzne oraz szlichty podłogowe. Wobec powyższego PINB, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku i zobowiązał J. G. do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób niepowołanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia odpowiednich dokumentów. Z uwagi na fakt, iż J. G. nie zastosowała się do w/w postanowienia, organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 48 ust 1 i 4 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] oraz [...] w miejscowości W., gm. C.. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił, iż roboty wykonane przez inwestora znacznie przekraczają zakres robót określonych w zgłoszeniu, jakie zostało dokonane w Starostwie N. w dniu 17 grudnia 2007 r. Dowodem wskazującym na samowole budowlaną jest również okoliczność, iż z mapy sytuacyjno — wysokościowej dla celów projektowych, sporządzonej w dniu 19 listopada 2001 r. wynika, iż przedmiotowy budynek posiada wymiary 10 m x 5 m, tymczasem w trakcie oględzin nieruchomości ustalono, iż rzeczywiste wymiary spornego obiektu to 13,80 m 6,64 m. W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż inwestor wybudował w miejsce wyburzonego budynku gospodarczego - nowy budynek, nie posiadając decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wzywał inwestora do przedstawienia dokumentów potwierdząjących legalność wykonanych robót przy przedmiotowym budynku mieszkalnym, jednakże inwestor przedstawił jedynie zgłoszenie robót budowlanych nie wymagąjących pozwolenia na budowę, zamiast 4 egzemplarzy projektu budowlanego. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka, określona w art. 48 ust. 2 pkt 1a, której istnienie jest niezbędne, aby móc przeprowadzić legalizację spornej inwestycji. Jednocześnie nie podzielił poglądu skarżącej, iż PINB powinien ocenić zgodność wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., bowiem z literalnego brzmienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że właściwy organ administracji publicznej na obszarach, na którym obowiązuje plan miejscowy, jest obowiązany ocenić daną inwestycję pod względem jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a nie studium). Ustosunkowując się do zarzutu, iż organ I instancji nie przeprowadził dowodu z przesłuchania Pana J. G. jako świadka, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku dowodowego, organ odwoławczy wskazał, iż z pisma strony z dnia 18 lutego 2010 r. wynika, iż przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka (będącego małżonkiem inwestorki) miało na celu udowodnienie, iż roboty budowlane prowadzone przy spornym budynku były jedynie pracami remontowymi. Organ odwoławczy wskazał, iż nie dostrzegł uchybienia organu I instancji w zakresie nieuwzględnienia w/w wniosku dowodowego, gdyż zawarte w nim żądanie dotyczyło okoliczności stwierdzonych już za pomocą innych dowodów. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. zarzuciła organowi nieprzeprowadzenie przez organ I instancji dowodu z przesłuchania J. G., dowolne ustalenie, iż skarżąca w ramach samowoli budowlanej wzniosła na terenie działek [...] i [...] budynek wymiarach 13,80 m x 6,64 m, niewezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji, pomimo iż jej złożenie należy traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych oraz przyjęcie, że prace podjęte na nieruchomości stanowiły budowę i orzeczenie nakazu rozbiórki w stosunku do robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 w zw. z art. 79 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a uwzględnienie zarzutu naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 48 ust 1 i ust 4 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu I instancji postępowanie, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne co do zakresu robót budowlanych zostały przez organ I instancji podjęte i w pełni zaakceptowane prze organ odwoławczy na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 29 października 2008 r. pod nieobecność inwestorski J. G., która (co wynika z protokołu tej czynności) nie została powiadomiona o terminie oględzin. Bez znaczenia pozostaje okoliczność dotycząca trudności w uzyskaniu adresu korespondencyjnego skarżącej, skoro w toku dalszego postępowania administracyjnego przeszkoda ta została usunięta i istniała obiektywna możliwość przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem inwestorski zgodnie z brzmieniem art. art. 79 § 1 kpa. Naruszenie to, czyni przedwczesnym stwierdzenie o wybudowaniu nowego obiektu budowlanego o większych rozmiarach w stosunku do poprzedniego usytuowanego w tym miejscu, a opisanego na mapie sytuacyjno — wysokościowej dla celów projektowych, sporządzonej w dniu 19 listopada 2001 r. Odnosząc się do postępowania odwoławczego Sąd zauważył, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą kwestionowaną odwołaniem decyzją. Stan faktyczny winien zaś ustalić nie tylko na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji, lecz rozszerzając granice postępowania dowodowego, w oparciu o istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, zgodnie z art. 136 kpa. Podsumowując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, na podstawie dyspozycji art. 136 kpa, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, korzystając z wszelkich możliwości dowodowych, w tym także z opinii biegłego, jeśli taki dowód okaże się konieczny, w celu ustalenia zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę, a następnie dokona oceny, czy na ich realizację wymagane było pozwolenie na budowę, a w konsekwencji, czy pozwalał na nie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie Sąd zauważył, iż procedura legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi uprawnienie strony, a nie jej obowiązek, skoro więc zainteresowana strona nie wykonuje obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nie można konsekwencji braku działania przerzucać na organ administracji. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do żądania od organu dodatkowego wzywania strony do dopełnienia obowiązków w sytuacji, w której postanowienie zaopatrzone jest w stosowne pouczenie i z tych względów zarzut naruszenia art. 9 kpa należy uznać za chybiony. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który pismem z dnia 23 kwietnia 2010 r. wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o przedłużenie terminu na przedłożenie żądanych dokumentów o 45 dni, na co organ wyraził zgodę ustalając nowy termin na dzień 30 czerwca 2010 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności, ze względu na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa w związku z art. 79 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Skargą kasacyjną skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w zakresie pkt 1 – w części, w jakiej Sąd nie uchylił decyzji organu I instancji oraz w odniesieniu do wskazań zawartych, na podstawie art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., w treści uzasadnienia orzeczenia. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez nieusunięcie przez Sąd I instancji naruszenia prawa w stosunku do decyzji organu I instancji i brak uchylenia tej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 kpa, polegające na wadliwej interpretacji ich interpretacji, a w konsekwencji: a) uchylenie jedynie decyzji organu odwoławczego; b) powierzenie przez Sąd I instancji organowi odwoławczemu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności, mających fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 136 kpa i art. 15 kpa skutkujące naruszeniem dwuinstancyjności, co stanowi konsekwencję powierzenia organowi odwoławczemu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 10 i art. 78 § 1 kpa, polegające na niedostatecznie wnikliwym zbadaniu przez Sąd I instancji sposobu procedowania przez organy, m.in. w odniesieniu do nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 9 kpa i art. 64 § 2 kpa, polegające na błędnym przyjęciu, że wymieniona norma nie znajduje zastosowania w przypadku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art.. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zawierających braki; 6) art. 141 § 4 zd. drugie w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na: a) wskazaniu przez Sąd I instancji organowi odwoławczemu, aby przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wykraczającym poza uzupełnienie dowodu w trybie art. 136 kpa; b) niezawarciu wskazań w odniesieniu do wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka; 7) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespełniający wymogów wskazanej normy, polegające na: a) wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia poprzez przyjęcie, że zarzuty skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego nie znajdują podstaw przy jednoczesnym uznaniu za przedwczesne stwierdzenia dotyczącego wybudowania nowego obiektu budowlanego o większych rozmiarach w stosunku do poprzednio usytuowanego; b) nieustosunkowaniu się przez Sąd I instancji do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, a w szczególności do zarzutu naruszenia art. 10 w zw. z art. 78 § 1 kpa (ocena zasadności wniosku o przesłuchanie świadka). W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że przytoczony przez Sąd I instancji rodzaj uchybień proceduralnych wskazuje, że miały one miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji, zatem i ta decyzja powinna zostać uchylona. Sąd powierzył organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy, niejako w zastępstwie organu I instancji, co prowadzi do naruszenia art. 136 kpa i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyjaśnienie sprawy przekazane zostaje w konsekwencji organowi odwoławczemu, co pozbawia stronę dwukrotnego merytorycznego jej rozpoznania przez organy administracji. Skarżący kasacyjnie zauważył ponadto, że wskazania Sądu I instancji, co do dalszego postępowania są mało precyzyjne, co może świadczyć o mało wnikliwym rozpoznaniu problemów prawnych i faktycznych, które powstały na gruncie analizowanej sprawy. Z uwagi na brak odpowiednich wytycznych trudno będzie zweryfikować prawidłowość podejmowanych przez organ działań oraz ocenić zapadłe rozstrzygnięcie. Powołując takie zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które to zarzuty w części okazały się zasadne. Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie jest fakt, iż zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc z uwagi na stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku uprawnia do przyjęcia, że stwierdzając wystąpienie istotnych uchybień w zakresie przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, Sąd I instancji uznał, że uchybienia te mogą zostać naprawione przez organ odwoławczy z wykorzystaniem trybu, o którym mowa w art. 136 kpa. Tym samym Sąd I instancji nie uznał za konieczne zastosowanie art. 135 p.p.s.a. i uchylenie decyzji organu I instancji. W świetle art. 135 p.p.s.a. ocenę Sądu I instancji co do braku konieczności uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. można uznać za uprawnioną. Natomiast wskazówki, co do dalszego postępowania naruszają art. 136 w zw. z art. 15 kpa i w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest błędne. Wyjaśnienia wymaga, że Sąd, uwzględniając skargę na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji, jeśli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 4/2007, s. 39). W judykaturze ugruntował się pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. W konsekwencji uprawnieniu sądu administracyjnemu nie odpowiada żądanie skarżącego objęcia zakresem orzekania innych niż zaskarżony aktów. Przyjmuje się zatem, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (vide: wyrok NSA z dnia 20.10.2011 r., II GSK 1044/10, wyrok NSA z dnia 3.02.2011 r., II GSK 50/10, wyrok NSA z dnia 2.02.2011 r., II OSK 233/10). Podzielić natomiast należy stanowisko skarżącej kasacyjnie, że wymieniony przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyeliminowania z obrotu prawnego także innych aktów niż zaskarżony, wydanych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy, której skarga dotyczy. Podkreślenia jednak wymaga, że ocena niezbędności należy do sądu administracyjnego i to z uzasadnienia wyroku powinno wynikać, dlaczego sąd I instancji uznał za niezbędne zastosowanie środków, o których mowa w art. 135 p.p.s.a. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony. Natomiast zasadnie autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i art. 15 kpa, polegające na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - w ramach wytycznych co do dalszego postępowania - nakazu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa z wykorzystaniem wszelkich możliwości dowodowych. Otóż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 79). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa, dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Zadaniem organu odwoławczego jest zatem ocena materiału dowodowego, dotycząca stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie. W sytuacji, gdy organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania uznaje, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, winien wydać decyzję kasacyjną. Dodatkowe postępowanie uzupełniające, o jakim mowa w art. 136 kpa nie może bowiem oznaczać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, skoro ustawodawca jednoznacznie uprawnił organ odwoławczy jedynie do przeprowadzenia postępowania o charakterze uzupełniającym w stosunku do całości ustaleń faktycznych. Tryb wskazany w art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ I instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej (wyrok NSA z dnia 10.04.1997 r., I SA/Po 1237/96). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Sąd I instancji nakazując przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego nie rozważył, czy postępowanie to nie wykroczy poza ramy określone w art. 136 kpa. Co więcej, sugerowany zakres postępowania wyjaśniającego i wytknięte uchybienia organu I instancji dają podstawy do przyjęcia, że to na organie odwoławczym spocznie obowiązek przeprowadzenia tego postępowania w znacznej części. Wskazując, że organy orzekające nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy, Sąd nakazał skorzystanie z wszelkich możliwości dowodowych, w tym z opinii biegłego. Związanie zawartymi w zaskarżonym wyroku wskazaniami, co do dalszego postępowania, wywołuje ten skutek, że nawet w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że ustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wymaga przeprowadzenia ponownego pełnego postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiałoby mu zastosowanie art. 138 § 2 kpa, co pozostawałoby w sprzeczności z art. 15 kpa. Wobec powyższego, za błędne należy uznać uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części, w jakiej organ odwoławczy został zobligowany do wyjaśnienia z wykorzystaniem wszelkich możliwości dowodowych podstawowych i istotnych dla załatwienia sprawy okoliczności faktycznych w oparciu o art. 136 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego nie kwestionuje również strona skarżąca, stan faktyczny wymaga wyjaśnienia. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien zatem rozważyć, podjęcia jakich czynności wyjaśniających i przeprowadzenia jakich dowodów wymaga sprawa, aby można było podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie. Ustalenie zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego da organowi podstawę do stwierdzenia, czy postępowanie to będzie miało charakter dodatkowy (uzupełniający) i jego przeprowadzenie będzie dopuszczalne na podstawie art. 136 kpa, czy też zasadne stanie się uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodzić się również należy z autorem skargi kasacyjnej, co do braku konsekwencji Sądu I instancji w ocenie zarzutów naruszenia przepisów art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skoro Sąd ten uznał, że niezbędne jest ustalenie zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestorkę i dopiero wówczas dokonanie oceny, czy na ich realizację wymagane było pozwolenie na budowę, to może to sugerować wątpliwość, czy w sprawie powinno być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne w trybie art.48 i art.49 prawa budowlanego, czy też postępowanie naprawcze w trybie art.50 i art.51 wymienionej ustawy. Rozważanie, który tryb należy wybrać, przed dokonaniem wskazanych ustaleń faktycznych, jest zatem niewątpliwie przedwczesne. Na pewno jednak, przy braku wskazanych ustaleń, nie można powiedzieć, że zarzut naruszenia art.50 i art.51 powołanej wyżej ustawy jest bezpodstawny i wynika z niezrozumienia instytucji legalizacji samowoli budowlanej, zwłaszcza że skarżąca przez cały czas podnosi, że roboty budowlane podjęła na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 17 grudnia 2007r. ( por. Wyrok NSA z dnia 18.04.2012r., sygn. akt 155/11 – LEX 1219065) Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, należy uznać, że nie mogą być one uwzględnione. Zarzut związany z nieustosunkowaniem się przez Sąd I instancji do kwestii przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka J. G., jest w istocie bezprzedmiotowy. Sąd I instancji nakazał bowiem przeprowadzenie organom nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia faktu i zakresu samowoli budowlanej, nie wiążąc ich koniecznością przeprowadzenia ściśle określonych dowodów. Oznacza to, że potrzeba zastosowania tego akurat środka dowodowego będzie podlegać ocenie przez organ administracji w kontekście art. 78 kpa, a zwłaszcza tego, czy nie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Obecnie nie sposób natomiast stwierdzić, czy dowód ten będzie niezbędny w kontekście art. 78 § 2 kpa w toku nowo prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 9 i art. 64 § 2 kpa. Otóż przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w sposób wyraźny wskazuje na rodzaje dokumentów, jakie muszą zostać przedstawione. Jeśli zatem inwestor zamiast projektu budowlanego przysyła dokumenty inwentaryzacyjne, stanowi to o niewykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem właściwego organu. Konsekwencje niespełnienia obowiązków w wyznaczonym terminie zostały zaś równie wyraźnie określone w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i brak jest podstaw, aby zastosowanie znajdowały przepisy kpa dotyczące podań i ich braków formalnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.