II SA/Kr 1406/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dokończenie budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. W. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. [...] Starosta P. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 9 października 2008r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorom J.J. i K.J. zamierzenia budowlanego: "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z jego przebudową i nadbudową i niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi" do realizacji na działce nr ewidencyjny 1 w P Decyzja z dnia [...] kwietnia 2009r. [...] Wojewoda rozpoznając odwołanie B.W. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W wyniku skargi L.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 września 2009r., sygn. akt II SA/Kr 978/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd orzekł również, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji, decyzją z [...].05.2010r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na dokończenie budowy polegającej na: dokończeniu wykonania wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej - dot. zamierzenia budowlanego pn. zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z jego przebudową i nadbudową wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczna, co i wodno-kanalizacyjną) na działce nr ewid. 1 w P. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej odwołał się B.W. zarzucając nieprawidłową procedurę administracyjną, bowiem zdaniem skarżącego, nieprawidłowe jest udzielenie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji, w sytuacji gdy inwestycja wykonana została w warunkach samowoli budowlanej. Odwołujący zarzucił również zbyt krótki okres związany z dostępem do akt sprawy. Zakwestionowano również nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda decyzją z [...].09.2010r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (jednolity tekst z 2000r. - Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 81 ust.1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (tekst jednolity z 2006r., Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję organu I w części obejmującej nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności i orzekł o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymał w/w decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w celu załatwienia wniosku inwestorów o pozwolenie na budowę i pozwolenie na dokończenie budowy, należało przede wszystkim ustalić jaki zakres robót budowlanych pozostał do zakończenia budowy. Wyjaśniono przy tym, że inwestor do dnia wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która zgodnie z art. 28 ustawy prawo budowlane uprawniała do prowadzenia robót budowlanych. Następnie organ II instancji wskazał, że z przedłożonego przez inwestora opisu technicznego wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez kierownika budowy wynikało, iż: "wszystkie dotychczas roboty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym, uzyskanym pozwoleniem na budowę oraz zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i wpisami do dziennika budowy". W opracowaniu tym podano również, że do wykonania pozostały roboty instalacyjne obejmujące: instalację centralnego ogrzewania i dokończenie robót kanalizacyjnych. Zdaniem organu odwoławczego ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że inwestor zrealizował w znacznej części roboty budowlane. W tej sytuacji uznano za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczące wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do przyszłych robót budowlanych. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami prawa budowlanego, również wymagania określone w przepisach techniczno – budowlanych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w tym odległościowe, zostały spełnione. Tym samym Wojewoda podniósł, iż jego zdaniem brak jest przesłanek uzasadniających nadanie zaskarżonej decyzji, rygoru natychmiastowej wykonalności. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi B.W. na w/w decyzję Wojewody . Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie odnosi się merytorycznie do kwestii samowoli budowlanej polegającej na dobudowie do budynku gospodarczego, prowadzenia robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania oraz kwestii braku dojazdu do budowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. nr 153 poz.1271) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.p.s.a Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. W przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Rozstrzygniecie organu I instancji jest wadliwe z kilku powodów. Z decyzji Starosty P. z [...].05.2009r. wynika, iż wydano pozwolenie na dokończenie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z jego przebudową i nadbudową i niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi". Zatem de facto organ administracyjny wydał decyzję o pozwoleniu na wykonanie robót instalacyjno - wykończeniowych w budynku, który w dacie orzekania przez organy administracyjne, nie objęty był pozwoleniem na budowę (pozwolenie to zostało uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29.09.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 978/09), a ponadto nie spełnia wymogów określonych w przepisach technicznych (co wynika z uzasadnienia w/w wyroku uchylającego pozwolenie na budowę). Nie można w tej sytuacji wydawać decyzji o pozwoleniu na dokończenie robót w budynku, który jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego po 29.09.2009r. nie ma pozwolenie na budowę, a w części był budowany w warunkach samowoli budowlanej (zob. np. dziennik budowy k.[...] i następne akt administracyjnych) Jak trafnie argumentował organ odwoławczy, udzielenie pozwolenia na budowę dopuszczalne jest jedynie dla inwestycji projektowanej (lub jej części, która nie została jeszcze zrealizowana). Jednakże dalsze rozumowanie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji jest błędne. W sytuacji bowiem, gdy rozpoczęto roboty na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2009 r., sygn. akt II SA/Kr 978/09), to zastosowanie znajduje art.51 ust.7 w związku z art.50 ust.1 prawa budowlanego. W konsekwencji postępowanie przed organem architektoniczno-budowlanym powinno być zawieszone do czasu zakończenia ostateczną decyzją przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie "legalizacji" wykonanych dotychczas robót budowlanych poprzez dokonanie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ewentualnie żądanie odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz co skutkować może np. nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (wymogami technicznymi lokalizacji inwestycji, planem miejscowym lub decyzją ustalającą warunki zabudowy itd.). O bycie prawnym zrealizowanej częściowo bądź całkowicie budowy, władny jest orzec wyłącznie organ nadzoru budowlanego. Dopiero później na pozostałe, a nie wykonane roboty budowlane organ architektoniczno-budowlany może wydać pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy jednoznaczna jest sytuacja prawna obiektu (lub jego części) co do którego nie ma pozwolenia na budowę. Przedwczesne jest wydawanie decyzji o pozwoleniu na budowę (dokończenie robót budowlanych), jeżeli nie jest pewny stan prawny zrealizowanej inwestycji, której kształt może ulec zmianie w wyniku działań organu nadzoru budowlanego. Nadto w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie poczyniły ustaleń faktycznych co do zakresu zrealizowanych już robót budowlanych, a niewątpliwie budowa była znacznie zaawansowana, co wynika chociażby z dziennika budowy k. [...] akt administracyjnych I instancji). Co więcej z treści tego dziennika niewątpliwie wynika, że na inwestycji były prowadzone roboty budowlane pomimo, iż zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 29.09.2009r. decyzja o pozwoleniu na budowę dotycząca przedmiotowej inwestycji nie mogła być wykonywana, a więc nie mogły być prowadzone żadne roboty budowlane. Wszelkie roboty budowlane realizowane po 29.09.2009r. są robotami wykonanymi w ramach samowoli budowlanej i muszą być legalizowane przez organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji organ architektoniczno budowlany powinien zawiesić postępowanie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego. W przedmiotowej sprawie ubieganie się o pozwolenie na budowę mogło obejmować jedynie projektowane roboty budowlane - po zakończeniu postępowania przed organami nadzoru budowlanego i w zależności od jego wyniku. Zatem od daty wyroku WSA w Krakowie z dnia 29.09.2009r., sygn. akt II SA/Kr 978/09., ewentualna kontynuacja robót mogłaby nastąpić po przeprowadzenia postępowania w trybie art.50-51 prawa budowlanego, które należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Podnieść również należy, iż organ I instancji w swej decyzji z dnia [...].05.2010r. ponownie zatwierdził cały projekt budowlany, naruszając w ten sposób przepis art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane - a nie tylko projekt dotyczący tych robót budowlanych, co do których wydano pozwolenie na budowę (wykonanie wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej dla zamierzenia inwestycyjnego). W ten sposób w sposób pośredni i niedopuszczalny, dochodziłoby do ponownego zatwierdzenia projektu budowlanego całej inwestycji, który został uchylony prawomocnym wyrokiem Sądu z 29.09.2009r., a nadto w sposób sprzeczny z wyrzeczeniem decyzji organu I instancji z [...].05.2010r. oraz wnioskiem inwestora z 2.03.2010r. dotyczącym wydania pozwolenia na "dokończenie budowy w zakresie robót wynikających z ustaleń kierownika budowy" – a nie dla całej inwestycji. Próba wprowadzenia do obiegu prawnego projektu budowlanego dla całej inwestycji, która została już w znacznym zakresie zrealizowana, a tym samym próba legalizacji w ten sposób owej inwestycji, niejako przy okazji wydania pozwolenia na realizację tylko wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania oraz instalacji wodno-kanalizacyjnej dla zamierzenia inwestycyjnego jest niedopuszczalne. Podobnie jak było niedopuszczalne nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnośnie innych zarzutów skarżącego stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie (zwłaszcza co do braku dostępu działki, na której realizowana jest inwestycja do drogi publicznej). Ze względu na zakres postępowania sądowego nie może być również rozpatrzony przez Sąd wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 5.06.2008r. nr [...]. Wniosek taki skarżący powinien skierować do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Podsumowując stwierdzić należy, iż zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.