II OSK 67/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1477/10 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz E. B.kwotę 1 117 (tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1477/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę E. B. na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Ł. z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r. Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1 i art. 53 § 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, wymierzył E. B., prowadzącej prywatny gabinet stomatologiczny, karę pieniężną w wysokości 10000 złotych za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009 rok. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 37 ustawy o odpadach posiadacz odpadów prowadzący ewidencję odpadów obowiązany jest sporządzić zbiorcze zestawienie danych m.in. o rodzajach i ilości odpadów i przekazać je właściwemu marszałkowi województwa w terminie do końca pierwszego kwartału (dla sprawozdań za lata 2005-2009) oraz do dnia 15 marca (od dnia 1 stycznia 2011) za poprzedni rok kalendarzowy. Organ ustalił, że E. B. nadała wymagane zestawienie w placówce pocztowej w dniu 1 kwietnia 2010 r., a więc z uchybieniem terminu. Zgodnie zaś z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w przypadku niewywiązywania się z powyższego obowiązku albo wykonywania go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, posiadacz odpadów podlega karze pieniężnej w wysokości 10000 złotych. Odwołanie od ww. decyzji wniosła E. B., podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 9 i art. 107 K.p.a. Zaskarżoną decyzją SKO w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wobec ustalonego stanu faktycznego i znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, nie podziela poglądów przedstawionych w odwołaniu. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, podnosząc argumenty jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 27 stycznia 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył pismo zawierające wniosek o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1477/10, oddalając skargę, przywołał treść art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca jako osoba prowadząca gabinet stomatologiczny jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich ewidencjonowania. Na takiej osobie spoczywa obowiązek przekazania do Marszałka Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Nie ulega również wątpliwości, że przesyłka pocztowa zawierająca zbiorcze zestawienie danych o odpadach za rok 2009 została nadana w Urzędzie Pocztowym "Ł." w dniu 1 kwietnia 2010 r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu, istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii tego, czy organ administracji zasadnie zastosował w stosunku do skarżącej przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, który wprowadzony został ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 145) i wszedł w życie z dniem 12 marca 2010 r., a więc przed upływem terminu do składania zbiorczych zestawień za rok 2009. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych), gdyż sytuacja taka przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc, wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej. Sąd wskazał, że nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy skład orzekający nie powziął uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na fakt, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków nie budzi wątpliwości. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Sąd wskazał jaki ma charakter kara administracyjna. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Sąd przypomniał, że obowiązek składania zbiorczych zestawień danych o odpadach przez posiadaczy odpadów obowiązywał na gruncie ustawy o odpadach od chwili jej wejścia w życie, a więc od dnia 1 października 2001 r. Brak było silnego narzędzia mobilizującego podmioty działające w zakresie gospodarki odpadami do przestrzegania przepisów ustawy o odpadach (vide: uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej, www.sejm.gov.pl). Świadczy o tym fakt, że mimo ustawowego obowiązku skarżąca nie wywiązywała się z niego w latach poprzednich, nie ponosząc w związku z tym żadnych konsekwencji. Co więcej, podnosząc w ramach zarzutu zbyt krótki okres vacatio legis noweli, skarżąca wskazała, że wieloletni dotychczasowy brak sankcji za przekroczenie terminu do złożenia zbiorczego zestawienia o odpadach, stwarzał podstawy do założenia, że nieznaczne tylko uchybienie terminu nie spowoduje nałożenia tak dotkliwej kary. Taki pogląd nie zasługuje na aprobatę, gdyż prowadzi do ochrony podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku przed negatywnymi skutkami jego niewykonywania. W przekonaniu składu orzekającego wprowadzenie w treści art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach kary pieniężnej w jednolitej wysokości dla podmiotów, które nie składają zbiorczych zestawień w terminie oraz podmiotów, które nie wykonują tego obowiązku nie narusza zasad konstytucyjnych. Zdarzeniem, z wystąpieniem którego ustawodawca wiąże sankcję w postaci kary pieniężnej jest niezłożenie zbiorczego zestawienia o odpadach na dzień 31 marca danego roku. Dla obiektywnego uznania, że podmiot zobowiązany nie dopełnił wynikającego z ustawy obowiązku nie ma znaczenia, czy zestawienie to przedstawi w terminie późniejszym i jak długo trwa okres uchybienia. Nie ma zatem powodów, dla których zasadne byłoby żądanie różnicowania wysokości kary pieniężnej od "długości trwania uchybienia". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła E. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 w zw. z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wydane przez organy decyzje w przedmiocie kary nie muszą być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia ustawy. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia niniejszego postępowania i zaniechanie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją kwestionowanych przez skarżącego przepisów, mimo istnienia realnych wątpliwości prawnych dotyczących kwestionowanych przepisów. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie kasacyjne z uwagi na okoliczność, że postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1569/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o następującej treści: "a) czy art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku, Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) czy art. 79c ust. 3, w związku z art. 79d ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. z 2007 roku Nr 39, poz. 251 ze zm.) jest zgodny z art. 2, w związku z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku, zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284)". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt P 26/11), a dotyczącego zbadania zgodności z Konstytucją przepisu art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, który to przepis stanowił jedną z podstaw prawnych do wydania decyzji będących przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Następnie w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że rozpoznając skargę kasacyjną zgodnie z art. 183 § 1 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a. w granicach wyznaczonych jej podstawami i wnioskami, za oparty na usprawiedliwionych podstawach należało uznać podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 23 w zw. z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, jednakże z innych powodów niż zostały podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Kluczową bowiem okolicznością mającą wpływ na wynik sprawy było wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 15 października 2013 r. wyroku o sygn. akt P 26/11, w którym orzeczono, że "Art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. Nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Na uwagę zasługuje, że zarówno decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak i zaskarżona decyzja SKO w Ł. z dnia [...] września 2010 r. zapadły na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. Niewątpliwie zatem ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ bezpośrednio dotyczy podstawy prawnej, w związku z którą zapadł zaskarżony wyrok Sądu I instancji. Zgodnie bowiem z obowiązującą zasadą prawną wynikającą z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/16, ZNSA 2010/1/108-115, LEX nr 530337), "w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany zastosować bezpośrednio normę konstytucyjną, nakazującą uwzględnić w rozpoznawanej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r. o sygn. akt P 26/11. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Stosownie zaś do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z treści art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wynika norma prawna nadająca się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego. Nie pozostają z nią w sprzeczności przepisy p.p.s.a., a wręcz ją uzupełniają. Czynią to w zakresie, w jakim powstała luka, co do sposobu postępowania sądu kasacyjnego w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zarzutów opartych na stwierdzeniu, że Trybunał usunął domniemanie konstytucyjności przepisów, w związku z których treścią zapadł zaskarżony wyrok Sądu I instancji. Omawiana norma stanowi, że w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd i określającym kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP można wyprowadzić wniosek, że skoro Konstytucja RP wyjątkowo zezwala na obowiązywanie niekonstytucyjnego aktu prawnego, to regułą jest jego nieobowiązywanie, a więc niestosowanie. Zaś skoro zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu powstaje podstawa do wznowienia postępowania, to takiego przepisu nie powinno się stosować, choćby dla zakończenia toczącej się przed sądem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II FSK 1303/13, LEX nr 1394846). Ponadto należy mieć na względzie, że w oparciu o podstawę materialnoprawną wynikającą z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r. doszło do wszczęcia wobec skarżącej kasacyjnie postępowania w sprawie wymierzenia kary grzywny. Jednakże w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie wzięcie pod uwagę zakresu stwierdzonej niekonstytucyjności art. 79c ust. 3 ww. ustaw. Chodzi tu bowiem nie o kwestię braku podlegania karze za stwierdzone naruszenia prawa, ale czy do stwierdzonych przez organy administracyjne naruszeń kara przewidziana w ww. przepisie była zbyt dolegliwa, tj. nieproporcjonalna do stwierdzonych naruszeń prawa, w sytuacji gdy jednocześnie przepisy prawa nie przewidywały mechanizmu uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić wyżej przedstawiony wyrok Trybunału Konstytucyjnego, obalający domniemanie konstytucyjności art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach w zakresie wysokości orzeczonej kary pieniężnej, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia przez organy administracyjne obu instancji oraz oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Z tego względu zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia niniejszego postępowania i zaniechania zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją kwestionowanych przez skarżącego przepisów, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez Sąd I instancji. Jak wynika z akt sprawy, podstawa do zawieszenia postępowania zaistniała już po wydaniu zaskarżonego wyroku, ponieważ dopiero postanowieniem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1569/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne w zakresie konstytucyjności art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie winna mieć na względzie, że to wyłącznie od uznania Sądu Administracyjnego należy, czy wydanie wyroku w konkretnej sprawie powinno być uzależnione od uprzednio postawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Z art. 193 Konstytucji RP wynika, że to Sąd określa, czy w procesie stosowania prawa uznaje dany przepis za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie co do tego wątpliwości. Tylko w tej drugiej sytuacji Sąd powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. A zatem skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1477/10, nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z Konstytucją RP, to toczące się przed tym Sądem postępowanie nie mogło w związku z tym ani zostać zawieszone, ani w związku z brakiem postawienia Trybunałowi pytania prawnego w tej sprawie nie można było uznać, że zaistniały wady postępowania. Nie mniej jednak w innej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z takim pytaniem prawnym wystąpił, co w konsekwencji spowodowało zaistnienie podstawy do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.