I SA/Wa 1157/10

Sygn. akt I SA/Wa 115710 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o odmowie zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. Nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1960 r. Nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip. "[...] nr [...]" rej. hip. [...], działki nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Minister Infrastruktury odmówił zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1960 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu opisanej wyżej nieruchomości [...]. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury stwierdził, że jak wskazał organ I instancji przepis art. 155 kpa pozwala na zmianę decyzji na mocy której strona nabyła prawo w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: - strona wyrazi zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron Organ II instancji podniósł, że oprócz w/w przesłanek zmiany decyzji administracyjnej, które wynikają wprost z przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych wprowadziło jeszcze jedno ograniczenie w możliwości zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej, a mianowicie nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne nie dotknięte wadami kwalifikowanymi, przy wydawaniu których organ administracji związany jest ściśle przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego a nie innego rozstrzygnięcia sprawy, czyli tzw. decyzje związane. Interes społeczny lub słuszny interes strony może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy ich wydawaniu organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. W ocenie Ministra decyzja z dnia [...] sierpnia 1961 r. jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 7 ust.1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Dekret ten określa sztywne reguły przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. W tej sytuacji w ocenie Ministra rozważanie przesłanki zmiany decyzji w postaci zgody strony, która na podstawie decyzji nabyła prawo przestało być konieczne, gdyż nawet uzyskanie zgody Prezydenta W. na zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 1961 r. nie pozwoli na uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji. Ponadto organ zaznaczył, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. P., który wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa i w ten sposób został wyznaczony przedmiot niniejszego postępowania. Nie istnieje możliwość toczenia się jednego postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji, zarówno na podstawie art. 154 kpa jak i art. 155 kpa. Minister podkreślił również, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 kpa. Skargę na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. P. zarzucając jej naruszenie: - art. 7, 8 i 9 kpa poprzez wprowadzenie w błąd strony postępowania co do okoliczności prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - art. 110 kpa poprzez nieuwzględnienie decyzji Prezesa Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] lutego 1999 r., w której organ ten wskazał, iż właściwym trybem postępowania jest postępowanie o zmianę ostatecznej decyzji, - art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania objętych wyrokiem NSA z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1678/99. W ocenie skarżącego w przedmiotowym postępowaniu zostały naruszone podstawowe zasady kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wykonywał jedynie wskazówki jakie otrzymał w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2000 r. i w decyzjach organów administracyjnych. Zdaniem skarżącego to nie on powinien decydować o podstawie prawnej swojego wniosku, a organ winien wydać decyzję w oparciu o art. 154 lub 155 kpa w zależności od przytaczanych przez wnioskodawcę okoliczności faktycznych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą zmiany – w trybie art. 155 kpa – decyzji Ministerstwa Gospodarki komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 kpa jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzja administracyjną w kolejnej instancji. Oznacza to, że organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanej decyzji, lub tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 kpa. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych podlega szczególnej ochronie z uwagi na trwałość tych decyzji (art. 16 § 1 kpa). Ponadto możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie można rozważać jedynie w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji, "pewną gamę rozstrzygnięć". Zatem przepis art. 155 – jako przepis o charakterze procesowym – nie może upoważniać do swoistego "ominięcia" normy prawnej i zastąpienie jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawierają klauzule generalne "interesu społecznego" lub "słusznego interesu strony". Przenosząc zatem te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż zmiana w w/w trybie ostatecznej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. którą utrzymano w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1960 r. odmawiające przyznania spadkobiercom K. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] – nie może mieć miejsca. Decyzja, której zmiany domagał się skarżący wydana była na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Należy podkreślić, że na skutek wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], strona nie nabywa prawa rozumianego jako przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej, ani też nie zostaje nałożony na nią żaden obowiązek. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być bowiem rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści decyzji ostatecznej (J. Borkowski, Komentarz, 1996 s. 691). Nabycie praw z decyzji nie obejmuje uprawnień procesowych stron postępowania, a także nabycia praw z mocy przepisu ustawy. Zgodnie z art.. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie przechodzą na własność gminy, która obowiązana jest wypłacić właścicielowi ustalone w myśl art. 9 odszkodowanie za budynki nadające się do użytkowania lub naprawy. Z powyższego wynika, iż gmina stała się właścicielem znajdującego się na przedmiotowym gruncie budynku z mocy ustawy, a nie na podstawie kwestionowanej decyzji. W związku z tym nie nabyła prawa w rozumieniu art. 155 kpa. Również własność gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] przeszła z mocy art. 1 dekretu z dniem wejścia go w życie, na własność gminy W. Skoro decyzja wydana w trybie dekretu [...] – odmawiająca przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] nie może być zmieniona w trybie art. 155 kpa, gdyż strona na jej mocy nie nabyła prawa, dlatego zbędne było rozważanie przez organy pozostałych przesłanek zmiany decyzji, które muszą zostać, co wynika z redakcji przepisu art. 155 kpa, kumulatywnie spełnione. Już wykazanie braku dopełnienia choćby jednej przesłanki określonej w art. 155 kpa powoduje niemożność zmiany decyzji. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to Sąd uznał je za niezasadne. Jak zaznaczono bowiem na wstępie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, jest to nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków. W związku z powyższym w sprawie niniejszej nie znajduje zastosowania art. 110 kpa, ani art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenie przez organy zarzucono w skardze. Powoływana przez skarżącego decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt I SA 1678/99 wydane zostały w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r., a więc w innej sprawie. Przepis art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej dotyczy konkretnej decyzji i skutków jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną. Oznacza to w aspekcie proceduralnym, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona słownie), nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej jak tylko w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie, i z udziałem stron tego postępowania. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażane w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten dotyczy tej samej sprawy, zaś niniejsza sprawa jest samodzielną odrębną sprawą od sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznanie prawa własności czasowej. W związku z czym ocena prawna wyrażona w wyroku Sądu z dnia 29 listopada 2000 r. nie wiąże ani organu, ani Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. Należy dodać, iż zarówno w decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r., jak i w uzasadnieniu powołanego wyroku nie wskazano konkretnie trybu postępowania w przedmiocie zmiany kwestionowanej decyzji. Sąd stwierdził bowiem, że "Zmiana zamierzeń inwestycyjnych przez kolej może być jak słusznie to zauważył Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji ewentualnie przesłanką do rozważenia w odrębnym postępowaniu zmiany decyzji dotyczących odmowy przyznania spadkobiercom K. P. prawa własności czasowej". Co do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, iż wprowadzenie w postępowaniu administracyjnym obowiązku przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 kpa spoczywa na organie administracyjnym, niemniej jednak strona wnosząca o wszczęciu takiego postępowania (art. 61 § 1 kpa) obowiązana jest określić żądanie wniosku (art. 63 § 2 kpa), aby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 kpa) – por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 3152/97, LEX Nr 36906. Skoro strona wskazała we wniosku z dnia 21 maja 2008 r. jako podstawę swego żądania art. 155 kpa, organ administracji był obowiązany prowadzić postępowanie w tym trybie. Dodać należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił zmiany decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1961 r. w trybie art. 154 kpa. W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 9 kpa, który nie nakłada na organ obowiązku występowania w charakterze pełnomocnika strony. W rozpatrywanej sprawie treść wniosku R. P. nie mogła budzić wątpliwości, w związku z czym organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w trybie art. 155 kpa, a więc w granicach wskazanych przez stronę. W niniejszym postępowaniu Sąd nie badał legalności decyzji wydanej w trybie art. 154 kpa, gdyż nie ona była przedmiotem zaskarżenia. Reasumując Sąd uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły zmiany decyzji, prowadząc postępowanie administracyjne nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Co prawda organy w sposób odmienny uzasadniły swoje decyzje i nieprawidłowo przyjęły, iż na mocy kwestionowanej decyzji strona nabyła prawo, jednakże błędne uzasadnienia decyzji nie mają wpływu na treść rozstrzygnięć, które zostały podjęte prawidłowo. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.