IV SA/Gl 193/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz – Kunicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody[...] na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska C. dokonała zmiany uchwały własnej nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...]). Jako podstawę prawną uchwały wskazała między innymi art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Następnie w przepisie § 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały określiła maksymalną odpłatność za 1 godzinę usług opiekuńczych. Natomiast przepisem § 1 pkt 3 tej uchwały, Rada Miejska C. dokonała zmiany uregulowania § 4 ust. 3 dotychczas obowiązującej uchwały, ustalając wskaźniki odpłatności stosowane przy częściowym zwolnieniu z odpłatności za usługi opiekuńcze. W załączonej tabeli wymienione zostały wyłącznie "wskaźniki odpłatności w procentach ustalone od ceny specjalistycznej usługi za 1 godzinę". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały Rady nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze - jako sprzecznej z przepisem art. 2 Konstytucji RP oraz art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że przepisem § 1 pkt 3 przedmiotowej uchwały - dokonano zmiany § 4 ust. 3 dotychczas obowiązującej uchwały, ustalając wskaźniki odpłatności stosowane przy częściowym zwolnieniu z odpłatności za usługi opiekuńcze. Jednakże w załączonej tabeli wymienione zostały wyłącznie "wskaźniki odpłatności w procentach ustalone od ceny specjalistycznej usługi za 1 godzinę". W związku z tym organ nadzoru podkreślił, iż zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej "specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym". Skarżący podniósł, że wobec tego Rada Miejska C. uregulowała jedynie zasady zwolnienia od opłat za wskazaną kategorię usług, pomijając pozostałe usługi opiekuńcze. Rada nie określiła bowiem wyczerpująco szczegółowych warunków zwolnienia od opłat za usługi opiekuńcze inne niż specjalistyczne usługi opiekuńcze, pomimo, że we wprowadzeniu do omawianego przepisu ustaliła, iż częściowe zwolnienie z odpłatności dotyczy wszystkich usług opiekuńczych. Organ nadzoru zarzucił, że w konsekwencji powyższego, przedmiotowa uchwała zawiera wewnętrznie sprzeczne uregulowania. Tym samym, przyjęte w zaskarżonym akcie rozwiązanie narusza przepis art. 2 Konstytucji RP. Wskazana norma konstytucyjna ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika między innymi obowiązek przestrzegania zasad poprawnego prawotwórstwa. Organ nadzoru podkreślił, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i ze względu na rangę przepisów zawartych w takim akcie, powinna być zredagowana w sposób precyzyjny i czytelny. Natomiast z konstrukcji omawianego przepisu uchwały wynika, że Rada Miejska C. wykluczyła możliwość stosowania przedmiotowych zwolnień z odpłatności - do usług opiekuńczych innych niż specjalistyczne usługi opiekuńcze. W konsekwencji tego - pomimo, iż jej zamiarem było ustalenie częściowych zwolnień od opłat za wszystkie rodzaje usług opiekuńczych, osoby korzystające ze "zwykłych" usług opiekuńczych będą musiały ponosić pełną odpłatność. Taka interpretacja przyjętych uchwałą rozwiązań prowadzi również do wniosku, że Rada nie uwzględniła wymagań ustawodawcy z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który obliguje rady gmin do ustalenia zwolnień od opłat zarówno za usługi opiekuńcze, jak i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Ponadto organ nadzoru podniósł, że z normatywnego charakteru kwestionowanej uchwały wynika konieczność formułowania jej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co oznacza, iż w jej treści nie mogą znaleźć się regulacje nie znajdujące uzasadnienia w normie zawierającej delegację ustawową. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, przekroczenie wskazanej delegacji ustawowej stanowi postanowienie zawarte w przepisie § 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały. W przepisie tym określona została maksymalna odpłatność za 1 godzinę usług opiekuńczych. Zamieszczenie wskazanego unormowania w treści przedmiotowej uchwały organ nadzoru uznał za działanie przekraczające delegację wynikającą z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, kształtującego kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały. Z treści powołanego przepisu nie można bowiem wywieźć uprawnienia Rady Gminy do "ustalenia odpłatności za 1 godzinę usług opiekuńczych w wysokości nie wyższej niż 20 zł". W odpowiedzi na skargę Rada Miejska C. uznała zasadność skargi i nie przedstawiła uzasadnienia swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należało, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Po upływie powyższego terminu – jak stanowi przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że trafne są wnioski organu nadzoru o sprzeczności z prawem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...], a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W przepisie § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska C. określiła maksymalną odpłatność za 1 godzinę usług opiekuńczych. Natomiast przepisem § 1 pkt 3 tej uchwały, dokonała zmiany uregulowania obowiązującej dotychczas uchwały, ustalając wskaźniki odpłatności stosowane przy częściowym zwolnieniu z odpłatności za usługi opiekuńcze. Jednakże – jak trafnie zarzucił organ nadzoru - w załączonej tabeli wymienione zostały wyłącznie "wskaźniki odpłatności w procentach ustalone od ceny specjalistycznej usługi za 1 godzinę". Wobec tego Rada Miejska C. uregulowała tylko warunki zwolnienia od opłat za wskazany w tabeli rodzaj usług, pomijając pozostałe usługi opiekuńcze. Nie określiła zatem warunków zwolnienia od opłat za usługi opiekuńcze inne niż specjalistyczne usługi opiekuńcze, pomimo, że jednocześnie w treści przepisu zawierającego wymienioną tabelę ustaliła, iż częściowe zwolnienie z odpłatności dotyczy wszystkich usług opiekuńczych. Trafny jest zatem zarzut skargi, że w konsekwencji powyższego, przedmiotowa uchwała zawiera wewnętrznie sprzeczne uregulowania. Jak już była o tym mowa wyżej – z zestawienia tabelarycznego zawartego w przepisie § 1 pkt 3 uchwały wynika bowiem, że Rada Miejska C. nie przewidziała możliwości stosowania przedmiotowych zwolnień z odpłatności w stosunku do usług opiekuńczych innych niż specjalistyczne usługi opiekuńcze. Pomimo, iż z treści części wstępnej tego przepisu wynika, że przedmiotem jego unormowania miało być ustalenie częściowych zwolnień od opłat za wszystkie rodzaje usług opiekuńczych. Ze wskazanych wyżej powodów, na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi, że rozwiązanie zastosowane w zaskarżonym akcie narusza przepis art. 2 Konstytucji RP ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wynika między innymi obowiązek przestrzegania zasad poprawnego prawotwórstwa. Trafnie również organ nadzoru podniósł, iż przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i ze względu na rangę przepisów zawartych w takim akcie, powinna być zredagowana w sposób precyzyjny. Niewątpliwie również treść uchwały Rady Miejskiej C. nie uwzględnia wymagań ustawodawcy określonych w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który zobowiązuje do określenia warunków zwolnienia od opłat zarówno za specjalistyczne usługi opiekuńcze, jak i za pozostałe usługi opiekuńcze. Ponadto wobec organów samorządu terytorialnego bezwzględne zastosowanie ma konstytucyjna zasada legalności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, która stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym wszelkie czynności podejmowane przez organy gminy muszą mieć wyraźną podstawę w obowiązującym porządku prawnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi - z normatywnego charakteru kwestionowanej uchwały wynika obowiązek formułowania jej regulacji wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Natomiast przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej stanowi podstawę określenia przez radę gminy, w drodze uchwały, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. Wobec tego unormowanie zawarte w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w którym określona została maksymalna odpłatność za 1 godzinę usług opiekuńczych, zostało przyjęte z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. W treści tego przepisu nie ma bowiem upoważnienia do przyjęcia w drodze uchwały unormowania ustalającego maksymalną odpłatność za 1 godzinę usług opiekuńczych – zamiast określenia warunków odpłatności za usługi opiekuńcze. Podkreślenia zatem wymaga, że stanowi to naruszenie przepisu art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 4 kwietnia 2008 r. podkreślił, że akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycję w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 102/08). Podobnie zatem jak organ administracji publicznej wydający rozporządzenia – tak i rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w kwestii tworzenia aktów prawa miejscowego. W tym zakresie trafnie zatem podniósł skarżący – powołując się na utrwaloną linię orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni. W podsumowaniu stwierdzić należało, że z uwagi na sprzeczność istotnej części zakwestionowanej uchwały z cytowanymi wyżej przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o pomocy społecznej, konieczne było usunięcie jej w całości z obrotu prawnego. Wobec powyższego – na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały Nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia [...].