II OSK 1540/11

Dnia 19 grudnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sołectwa Wsi S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 827/10 w sprawie ze skargi Sołectwa Wsi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Sołtysa Wsi S. W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznającą nieruchomość położoną we wsi S., gmina G., oznaczona jako działka nr 1 o powierzchni 23,5193 ha za wspólnotę gruntową wsi S. oraz odmawiającą uznania nieruchomości położonej w tej wsi, oznaczonej jako działka nr 2 o powierzchni 5,6907 ha za wspólnotę gruntową wsi S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta P., na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Rady Sołeckiej i Sołtysa wsi S., uznał nieruchomość nr 1 za wspólnotę gruntową wsi S. oraz odmówił uznania nieruchomości nr 2 za wspólnotę gruntową wsi S. W toku postępowania organ I instancji dokonał podziału działki nr 3, na działki nr 1 o powierzchni 23,4983 ha, wobec której nie ma wątpliwości, że stanowi ona wspólnotę gruntową wsi S. oraz działkę nr 2 o powierzchni 5,6907 ha, która stanowi grunty ukazowe wsi S. wydzielone w wyniku scalenia w 1929 r. jako grunty zaserwitutowe dla uczestników scalenia, których zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie można uznać za wspólnotę gruntową wsi S. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Sołtys wsi S. oraz Rada Sołecka Sołectwa S. wnosząc o uzupełnienie decyzji w pkt 1 w części dotyczącej niewskazania osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów oraz o uchylenie pkt 2 decyzji jako wydanego bez dostatecznej podstawy prawnej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (m.in. art. 8) oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 9, 10, 11 i 12 k.p.a. Zdaniem odwołujących się, organ nie ocenił całości zgromadzonych dowodów w postępowaniu administracyjnym i uniemożliwił stronom wypowiedzenie się co do zgromadzonych materiałów i żądań. Pismem z dnia 17 maja 2010 r. odwołujący się uzupełnili odwołanie podnosząc, że wnoszą o orzeczenie, iż wspólnota ma prawo również do działki nr 2 lub uchylenie tej części decyzji i skierowanie jej do ponownego rozpoznania. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że pierwszy zapis o istnieniu wspólnoty pochodzi z operatu pomiarowego wykonanego w latach 1963-1966. W operacie tym w wykazie oświadczeń ogłoszenia stanu posiadania w pozycji 246 widnieje działka nr 4 o powierzchni 29,14 ha, zapisana na Wspólnotę Gromadzką. W wyniku aktualizacji ewidencji gruntów wsi S. działka nr 4 otrzymała nr 3. Według wypisu z ewidencji gruntów sporządzonego według stanu na dzień 12 czerwca 2003 r. teren działki nr 3 stanowi w części pastwiska trwałe, lasy i grunty leśne oraz w pozostałej części grunty zadrzewione. Z dokumentów archiwalnych otrzymanych z Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim Oddział w Tomaszowie Mazowieckim wynika, że część gruntów wspólnoty o powierzchni 5,7726 ha stanowią grunty ukazowe wsi S. wydzielone w wyniku scalenia w roku 1929 jako grunty zaserwitutowe dla uczestników scalenia. Przedmiotowy teren na planie gruntów wchodzących do obszaru scalenia dział 4 wykazany jest jako działki : nr 5 o pow. 6287 m2, nr 6 o pow. 5755 m2, nr 7 o pow. 5673 m2, nr 8 o pow. 5630 m2, nr 9 o pow. 5600 m2, nr 10 o 5603 m2, nr 11 o pow. 5609 m2, nr 12 o pow. 5657 m2, nr 13 o pow. 5759 m2, nr 14 o pow. 6153 m2. W rejestrze pomiarowym gruntów scalonych orzeczeniem Okręgowej Komisji Ziemskiej w Kielcach z dnia 11 grudnia 1929 r. każda z tych działek przypisana jest do konkretnej osoby. Teren stanowiący wyżej wymienione działki nr od 5 do 14 został włączony do działki nr 3 zapisanej w ewidencji gruntów obręb S. na władającego – wspólnotę wiejską wsi S. W toku oględziny nieruchomości biegły geodeta oświadczył, że część gruntów działki nr 3, około 5 ha, faktycznie odpowiada gruntom z planu gruntów wchodzących do obszaru scalenia wsi St. opisanym w wypisie z hipoteki powiatu opoczyńskiego. Grunty te są okopcowane, jakby wydzielone z działki nr 3. Ponadto są ślady, że część ta była podzielona na odrębne działki. Wobec istniejącego konfliktu, dowody ze sprzecznych zeznań świadków co do stanu prawnego i faktycznego nieruchomości w dniu 5 lipca 1963 r., nie mogą stanowić zasadniczego materiału dowodowego, dającego podstawę do wydania decyzji. Opisane wyżej dokumenty archiwalne oraz opinia uprawnionego geodety świadczą, że część działki nr 3 nie spełnia warunków określonych w artykule 1 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z dokumentów tych wynika, że grunty te nie były nadane na wspólną własność, wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania przez mieszkańców wsi. Teren dawnych działek nr od 5 do 14 po podziale działki nr 3 odpowiada obecnie działce nr 2. Pozostała część działki nr 3, co do której bezspornym jest, że stanowi wspólnotę gruntową wsi S., oznaczono jako działka nr 1. Ponadto organ stwierdził, że niewskazanie w zaskarżonej decyzji osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów nie jest błędem. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej Starosta ustali w formie odrębnej decyzji, dopiero gdy w sposób ostateczny zostanie określona powierzchnia wspólnoty. Organ uznał także, że w rozpatrywanej sprawie, choć po zakończeniu postępowania wyjaśniającego nie wystosowano formalnego zawiadomienia, to z akt sprawy wynika, że strony nie zostały pozbawione możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie artykułowi 10 k.p.a. mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sołtys wsi S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 i art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną ich wykładnię polegającą na bezpodstawnym niewłączeniu do gruntów wspólnotowych powierzchni 5,6 ha oraz uznanie, że decyzja o wskazaniu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej może być wydana w innym czasie. Ponadto, w ocenie skarżącego naruszono również przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) gdyż do uprawnień Starosty nie należy prowadzenie z urzędu podziału geodezyjnego nieruchomości, a także powoływanie biegłego geodety do wykonywania pomiarów oraz wytyczania granic. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 8, 10, 11, 12 k.p.a. Dodatkowo zarzucił niedostarczenie protokołu z wizji lokalnej mającej miejsce w 2009 r. z udziałem mieszkańców. Podniósł, że strony nie powiadomiono o zakończeniu postępowania dowodowego i tym samym nie umożliwiono jej przejrzenia akt i zgłoszenia wniosków dowodowych (art. 10 k.p.a.). Organ odwoławczy nie uwzględnił i nie przeprowadził zgłoszonych wniosków dowodowych przez co naruszył art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a. przez ogólnikowe stwierdzenie, że uczestnicy sporu różnią się w sposób zasadniczy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że w przypadku wcześniejszego podzielenia działek pomiędzy współuprawnionych nie mamy do czynienia ze wspólnotą gruntową. Materiał dowodowy, w oparciu o który organy doszły do przekonania, że działka nr 2 znajdowała się we władaniu indywidualnych osób, stanowią dokumenty archiwalne otrzymane z Archiwum Państwowego w Piotrkowie Trybunalskim Oddział w Tomaszowie Mazowieckim. Sąd uznał, że dodatkowym argumentem przemawiającym za zasadnością stanowiska organów jest treść opinii biegłego geodety. Ponadto wobec sprzecznych zeznań świadków szczególnego znaczenia nabrały dowody z dokumentów załączonych do akt sprawy oraz opinia biegłego geodety. Dowody te przemawiają za prawidłowością ustaleń organów administracyjnych przedstawionych w zaskarżonych decyzjach. Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta, zaś dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Decyzje takie podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że skarżący, poza przywołaniem norm postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone, nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to uchybienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.P. Sołtys wsi S., domagając się jego uchylenia w części objętej skargą i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, niedostarczenie protokołu z wizji lokalnej mającej miejsce w 2009 roku z udziałem mieszkańców do zapoznania się z jego treścią i podpisanie go przez uczestników; art. 10 k.p.a. poprzez niepowiadomienie strony o zakończeniu postępowania dowodowego uniemożliwiając jej tym samym przejrzenia akt i zgłoszenie wniosków dowodowych; art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i nieprzeprowadzenie zgłoszonych wniosków dowodowych; art. 107 § 3 k.p.a. przez ogólnikowe stwierdzenie, iż uczestnicy sporu różnią się w sposób zasadniczy; art. 141 § 3 p.p.s.a. przez brak odpowiedniego uzasadnienia, w szczególności przez pominięcie znacznej części zarzutów skarżących i przyjęcie ogólnikowego stwierdzenia, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów k.p.a., które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1, art. 3 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającą na bezpodstawnym nie włączeniu do gruntów wspólnoty pow. 5,6 ha oraz uznaniu, iż decyzja o wskazaniu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej może być wydana w dowolnie przyjętym przez organ administracji bliżej nieoznaczonym czasie oraz zarzucono nieuwzględnienie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 1 lutego 1927 r. o zniesieniu służebności w województwie kieleckim, lubelskim, łódzkim, warszawskim i zachodniej części województwa białostockiego (Dz. U. Nr 10 poz. 74 ze zm.) oraz art. 7d w związku z art. 30 Prawa geodezyjnego i kartograficznego gdyż do uprawnień Starosty nie należy prowadzenie z urzędu podziału geodezyjnego nieruchomości, a także powoływanie z własnej inicjatywy biegłego geodety do wykonywania pomiarów oraz wytyczania granic. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie było stwierdzenie decyzją wydaną na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) czy nieruchomość położona we wsi S., oznaczona obecnie w ewidencji gruntów tej miejscowości numerem 3 o powierzchni 29,21 ha, stanowi wspólnotę gruntową w rozumieniu wymienionej ustawy. Kwestią sporną było, czy część tej nieruchomości o powierzchni 5,6907 ha oznaczona w toku postępowania jako działka 2 stanowi tę wspólnotę, bowiem poza sporem było, iż większa część nieruchomości o powierzchni 23,5193 ha, oznaczona jako działka nr 1, stanowi mienie wspólnoty gruntowej mieszkańców wsi S., co stwierdziła niekwestionowana część decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja odmówiła uznania za wspólnotę gruntową działki nr 2 po ustaleniu, że tak oznaczona część działki nr 3 nie odpowiada żadnemu z warunków określonych w przepisach art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wskazany przepis wskazuje szczegółowo przesłanki, których spełnienie warunkuje uznanie nieruchomości za wspólnotę. Zaistnienie tych przesłanek uzasadnia zaliczenie nieruchomości do wspólnot gruntowych, co nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 5 lipca 1963 r., to jest dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Decyzja starosty wydana na podstawie art. 8 wymienionej ustawy ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, gdyż stwierdza jedynie stan prawny powstały ex lege i istniejący w dniu 5 lipca 1963 r. Odmawiając uznania działki nr 2 za wspólnotę gruntową organy powołały się na to, iż nieruchomość ta składa się z działek wydzielonych w czasie przeprowadzonego w 1929 r. scalenia gruntów wsi S. indywidualnym rolnikom, oznaczonych w owym czasie numerami geodezyjnymi od 5 do 14 o łącznej powierzchni 5,7726 ha. Nie spełniła ona więc żadnego z warunków określonych w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, które decydują o uznaniu nieruchomości za wspólnotę. Skarga kasacyjna nie podważyła trafności tego ustalenia mającego oparcie w dokumentach stwierdzających scalenie gruntów wsi S. w 1929 r., uzupełnionych dowodem z oględzin przedmiotowego gruntu i opinią biegłego geodety. Z dowodów tych wynika, iż działki nr 5-14, których powierzchnia odpowiada obecnej działce nr 2, zostały wydzielone w czasie scalenia jako grunty zaserwitutowe indywidualnie oznaczonym uczestnikom postępowania scaleniowego. Nie odpowiadają one więc warunkom do uznania za wspólnotę gruntową, gdyż art. 1 omawianej ustawy za wspólnotę taką uznał grunty wydzielone na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej lub kilku wsi. Zasadności skarżonych decyzji nie podważa fakt, iż w bliżej nieokreślonej przeszłości doszło do faktycznego połączenia działek nr 5-14 z gruntem wspólnotowym (dz. nr 1) i że w czasie zakładania operatów pomiarowych gruntów wsi S. w latach 1963-1966 w rejestrach gruntowych została uwzględniona działka nr 4 o powierzchni 29,14 ha, odpowiadająca działkom nr 1 i 2. Ewidencja gruntów powinna być odzwierciedleniem stanu prawnego a jej zmiany mogą być oparte na dokumentach kształtujących ten stan (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w wymaganych formach, ugodach sądowych i administracyjnych i innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Zmiany w ewidencji gruntów nie mające oparcia w takich dokumentach samodzielnie nie kształtują prawa własności. Mylne uznanie w czasie tworzenia czy modernizacji ewidencji gruntów wsi S. w latach 1963-1966, że grunt oznaczony obecnie nr 2 stanowi wspólnotę mieszkańców wsi S. nie zmieniło rzeczywistego stanu prawnego tych nieruchomości. Skoro nie spełniły one warunków z art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, to nie mogły być uznane za taką wspólnotę. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 1 ust. 1, 3 i art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych są więc nieuzasadnione. Nie są też uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych. Skarżący gołosłownie zarzuca naruszenie tych przepisów przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także pominięcie części zarzutów skarżących, nie wskazując jednak konkretnie jakich okoliczności, dowodów czy zarzutów dotyczy skarga kasacyjna. Nie wskazuje też, jaki wpływ na wynik postępowania miało naruszenie art. 10 k.p.a., mimo iż tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowi uzasadnioną podstawę skargi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Z tych względów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.