II SA/Łd 1438/10

Dnia 9 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Łodzi - oddala skargę. W dniu 13 maja 2009 r. Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr LVII1078/09 zmieniającą uchwalę w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł. m. innymi poprzez dodanie w § 4 ustępu 7 w brzmieniu: "niedopuszczalne jest dokarmianie gołębi w innych miejscach niż miejsca wskazane przez właściciela nieruchomości" ( § 1 pkt 5 d ). W dniu 18 czerwca 2010 r. J. F. wezwał Radę Miejską w Ł. do usunięcia "bezprawnego" przepisu § 4 ust. 7 dodanego uchwałą z dnia 13 maja 2009 r. Nr LVII/1078/09 (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 180, poz. 1653 ) w sprawie zmiany do "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł.". Rada Miejska w Ł. rozpatrzyła wezwanie J. F. i w dniu 7 lipca 2010 r. podjęła uchwałę Nr XCI/1584/10, w której uznała powyższe wezwanie za niezasadne. Organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stwierdził, iż był uprawniony do zmiany przedmiotowego regulaminu poprzez dodanie w § 4 ust. 7 w brzmieniu "niedopuszczalne jest dokarmianie gołębi w innych miejscach niż miejsca wskazane przez właściciela nieruchomości". W dniu 26 lipca 2010 r. skarżący skierował do Rady Miejskiej w Ł. "Wezwanie ostateczne" w tej samej sprawie, a następnie wniósł skargę na uchwałę nr LVII1078/09 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 13 maja 2009 r. Zdaniem Skarżącego § 4 ust. 7 powyższej uchwały jest sprzeczny z art. 1 ust. 1, art. 3, art. 6 ust. 2 i art. 21 ustawy o ochronie zwierząt. Skarżący podniósł ponadto, iż Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę, która w zakresie kwestionowanym skargą nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska stwierdziła, iż wskazane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 106, poz. 1002 ze zm.) stanowią, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę (art. 1 ust.1). W celu realizacji przepisów ustawy Inspekcja Weterynaryjna oraz inne właściwe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego współdziałają z samorządem lekarsko-weterynaryjnym oraz z innymi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 3). Zgodnie z art. 6 ust. 2 przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, w szczególności w zakresie podanym w powołanym przepisie. Natomiast ustalenie przez Radę Miejską w Ł. w zaskarżonym zapisie uchwały z dnia 13 maja 2009 r., że dokarmianie gołębi jest dozwolone jedynie w miejscach wskazanych przez właściciela nieruchomości, nie narusza żadnego z powołanych przez skarżącego przepisów ustawy, jak również innych jej zapisów. Rada Miejska w Ł. w oparciu i w granicach prawa - ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) - podjęła uchwałę w ramach swoich kompetencji i obowiązków nałożonych na nią przez powołane ustawy. Art. 4 pkt. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakłada obowiązek na radę gminy ustalenia w drodze uchwały szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym również obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Dalej organ stwierdził, iż niewątpliwym jest, że miejsca, w których dokarmia się gołębie są bardzo zanieczyszczone pozostałościami karmy i odchodami licznych stad zlatujących do pożywienia. Znacznemu zanieczyszczeniu ulegają również elewacje budynków, chodniki oraz ławki w parkach znajdujące się w pobliżu takich miejsc. Dlatego celowe i uprawnione jest ustalenie przez Radę Miejską w Ł., że dokarmianie gołębi możliwe jest tylko w miejscach wskazanych przez właściciela nieruchomości. Zakłada się przy tym, że będą to miejsca jak najmniej uciążliwe dla ludzi i nie będą się znajdowały w częściach nieruchomości służących do użytku publicznego. Zaskarżony zapis uchwały Rady Miejskiej w Ł. odnosi się również do hodowców gołębi. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało oddalić z powodu braku legitymacji prawnej skarżącego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest skarga J. F. wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w myśl którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (ust. 1). Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). Wniesienie skargi w trybie art. 101 powołanej wyżej ustawy nakłada na Sąd obowiązek zbadania, czy rzeczona skarga spełnia przesłanki dopuszczalności w trzech następujących aspektach. Po pierwsze, konieczne jest ustalenie, czy jej przedmiotem jest uchwała (zarządzenie) w sprawie z zakresu administracji publicznej. Po drugie, należy zbadać, czy nastąpiło wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wreszcie po trzecie, koniecznym jest zbadanie, czy wnoszący skargę posiada interes prawny, czy też inaczej mówiąc legitymację do zaskarżenia uchwały (zarządzenia). Kumulatywne spełnienie wymienionych wyżej warunków uprawnia Sąd do kontroli uchwały (zarządzenia) w kontekście jej zgodności z przepisami obowiązującego prawa. Przystępując zatem do oceny, czy przedmiotem skargi jest uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej podnieść przede wszystkim trzeba, że pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, aczkolwiek w tym przedmiocie wielokrotnie wypowiadała się judykatura i doktryna. Naczelny Sąd Administracyjny m. innymi w motywach uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 (opubl. ONSA 2001/2/52, Wokanda 2001/4/31, Wspólnota 2001/25/50) stwierdził, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Na temat pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny. W motywach uchwały z dnia 27 września 1994 r. sygn. W 10/93 (opubl. OTK 1994/2/46) Trybunał podkreślił, że cała działalność gmin wykonywana w formach publicznoprawnych ma na celu realizację zadań publicznych i tym samym daje się pomieścić w kategorii administracji publicznej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyznacznikiem pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" jest przedmiot uchwały, a nie wyłącznie sfera prawna, w której realizują się jej skutki. Trybunał Konstytucyjny przychylił się do opinii, że kryterium wyróżnienia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie może stanowić ani brak cywilnych skutków danej uchwały organu gminy (jednostki samorządu terytorialnego), ani ogólny i abstrakcyjny jej charakter. Zwrócił dodatkowo uwagę, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Z tego właśnie względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywoływania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Z kolei, Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 września 1996 r. III ARN 45/96 podkreślił, że pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej" ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (opubl. OSNP 1997/8/125). W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się natomiast, że uchwały organów gminy podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mogą mieć różną charakterystykę prawną. Mogą to być akty o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i akty indywidualne, adresowane do konkretnego adresata. Kontroli sądowej przewidzianej w art. 101 ust. 1 podlegają zarówno uchwały mające oparcie w przepisach prawa materialnego, jak i dotyczące spraw ustrojowo-organizacyjnych, kompetencyjnych albo osobowych. Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy można zaskarżyć do NSA uchwałę rady gminy zawierającą przepisy gminne powszechnie obowiązujące, w tym postanowienia statutu gminy. Zaskarżeniu podlegają również uchwały o charakterze indywidualnym, np. dotyczące ustalenia herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych itp., a także uchwały mające za przedmiot powierzenie albo pozbawienie funkcji organu, czy też funkcji w organach gminy (por. Samodzielność Gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Andrzej Kisielewicz, Wyd. 1, Librata, Warszawa 2002, s. 128). Sąd przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdził że zaskarżona uchwała ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej i w oparciu o regulację art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega kognicji sądów administracyjnych. W oparciu o załączoną dokumentację Sąd ocenił, że w rozpoznawanej sprawie został również wyczerpany tryb uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, bowiem pismem z dnia 18 czerwca 2010 r. J. F. wezwał Radę Miejską w Ł. do usunięcia "bezprawnego" przepisu § 4 ust. 7 uchwały z dnia 13 maja 2009 r. Nr LVII/1078/09 z dnia 13 maja 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 180, poz. 1653) w sprawie zmiany do "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł.". Rada Miejska w Ł. rozpatrzyła wezwanie J. F. i w dniu 7 lipca 2010 r. podjęła uchwałę Nr XCI/1584/10, w której uznała powyższe wezwanie za niezasadne. J. F. wniósł do Sądu skargę na uchwałę nr LVII1078/09 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 13 maja 2009 r. z przekroczeniem ustawowego 30 - dniowego terminu od doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak postanowieniem z dnia 3 listopada 2010 r. Sąd przywrócił skarżącemu termin do jej wniesienia. Kolejnym warunkiem dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, albo też inaczej mówiąc, czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 12001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2 ). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialne - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r, (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego ugruntowany jest także pogląd, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, przy czym interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196; z dnia 23 listopada 2005 r, l OSK 715/05, LEX nr 192482; z dnia 4 września 2001 r, II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 22 lipca 2008 r., l OSK 277/08, LEX nr 490092, z dnia 26 czerwca 2009 r. II OSK 263/09, LEX nr 563546, z dnia 3 sierpnia 2010 r. II OSK 1025/10, dostępny w Internecie, z dnia 28 kwietnia 2010 r. l OSK 194/10 dostępny w Internecie; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Dla stwierdzenia zatem dopuszczalności skargi konkretnego, indywidualnego podmiotu wymagane jest, aby interes prawny był realny i aktualny. Nie może to być interes prawny tylko przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale rzeczywiście istniejący. Interes prawny zatem nie istnieje, jeżeli nie można ustalić bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym aktem na prawa i obowiązki strony oparte na konkretnej normie. Sąd analizując w tym kontekście skargę J. F. stwierdził, że kwestionowane skargą uregulowanie polegające na dodaniu § 4 ust. 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Ł. w brzmieniu: "niedopuszczalne jest dokarmianie gołębi w innych miejscach niż miejsca wskazane przez właściciela nieruchomości" w żaden sposób nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego, a przede wszystkim w żaden sposób jej nie zmienia. Należy również podkreślić, iż skarżący zarówno w wezwaniu Rady Miejskiej w Ł. do usunięcia naruszenia prawa, jak i w skardze wniesionej do Sądu takiego interesu prawnego nie wykazał. Interesu prawnego skarżącego w żaden sposób nie mogą wszak określać powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 106, poz. 1002 ze im.), których naruszenie zarzucił Radzie Miejskiej w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu kwestionowana uchwała powołanych przepisów nie narusza, a subiektywne przekonanie skarżącego sugerującego takie naruszenie, nie może odnieść zamierzonego skutku wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Analiza stanowiska J. F. zaprezentowanego w załączonych do akt sprawy dokumentach wskazuje natomiast, iż skarżący eksponuje swój interes faktyczny polegający na możliwości dokarmiania gołębi w każdym miejscu i w każdym czasie. Z przytoczonych powyżej względów taki interes nie podlega ochronie prawnej i nie legitymuje do wniesienia skargi do Sądu. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały tylko dwie, spośród trzech przesłanek decydujących o dopuszczalności skargi i z tego powodu Sąd zobligowany był orzec o jej oddaleniu. O tym, czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować dopiero w wyniku przystąpienia do merytorycznego rozpoznania skargi. Stwierdzenie jego braku u skarżącego powoduje zatem oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1250/05 - LEX nr 280389). Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.