II OSK 2019/11

Dnia 26 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. i Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2499/10 w sprawie ze skargi B. W. i Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki komórki drewnianej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. VII SA/Wa 2499/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. W. i Z. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - komórki drewnianej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej powoływany też jako PINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nakazał B. W. oraz Z. W. rozbiórkę komórki drewnianej położonej przy ul. [...] w W., wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał, że na pisemny wniosek M. K. przeprowadzono oględziny nieruchomości przy ul. [...] w W. będącej własnością Barbary Wójcik oraz Zofii Wójcik. Na ich podstawie stwierdzono, że na ww. nieruchomości znajduje się komórka drewniana, która zgodnie z oświadczeniem współwłaścicielek, została wybudowana przez poprzedniego właściciela w latach 1960 - 1970. Z informacji udzielonej przez Biuro Architektury i Urbanistyki Urzędu Gminy Warszawa Ursus z dnia 5.06.2002r. wynikało, że w okresie obowiązywania planu miejscowego z 1982 r. istniały podstawy prawne zezwalające na budowę tego typu obiektu na tym terenie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego nałożył na B. W. i Z. W., w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obowiązek dostarczenia w terminie dwóch miesięcy inwentaryzacji w/w komórki drewnianej zawierającej ocenę co do zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami, sporządzonej przez osobę uprawnioną. Z uwagi na niezłożenie przez zobowiązane ww. dokumentacji, postanowieniem PINB z dnia [...] marca 2004 r. zobowiązano Z. W. oraz B. W. do wpłacenia zaliczki w kwocie 1500 zł + VAT celem zlecenia osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia wykonania wskazanej dokumentacji. W dniu 15.07.2010r. została złożona ocena techniczna drewnianej komórki opracowana przez mgr inż. R. D. posiadającego uprawnienia budowlane oraz legitymującego się przynależnością do Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa. Z opisu technicznego znajdującego się w przedłożonej ocenie technicznej wynikało, że komórka drewniana posiada wymiary w planie około 2,9 m x 2,55 m oraz wysokość około 1,8 m. Obiekt jest usytuowany w ostrej granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w W. i przylega bezpośrednio do budynku garażowo-gospodarczego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości. Obiekt został wybudowany sposobem "domowym" i stanowi niewielką prowizorycznie zlepioną z różnych kawałków materiałów (drewna, dykty, gazobetonu) komórkę w stanie technicznym destrukcji. Komórka pokryta jest papą asfaltową. W ocenie technicznej, co do zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i polskimi normami stwierdzono, że stan techniczny komórki gospodarczej jest zły, ponieważ: - nie posiadała wymaganej ściany ogniowej murowanej przy ostrej granicy z sąsiadem; - drewno konstrukcyjne użyte do budowy było bezklasowe, łatwopalne, nie konserwowane środkami ogniochronnymi nie spełnia warunków ppoż.; - obiekt wzmacniany był domowym sposobem różnymi materiałami jak dyktą gazobetonem, drewnem - nie zapewnia wytrzymałości konstrukcyjnej. Może grozić zawaleniem z uwagi na brak usztywnienia konstrukcyjnego ścian. W ocenie technicznej przedstawiono rodzaj robót koniecznych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, jednak stwierdzono że: "wybudowanie ściany granicznej oddzielenia pożarowego komórki gospodarczej wiązałoby się praktycznie z jej rozbiórką, ponieważ rozbiórka istniejącej prowizorycznej ściany drewnianej granicznej, na której wspiera się dach, spowodowałby zawalenie się komórki. Tak więc zmiana techniczna celem doprowadzenia obiektu do właściwego stanu byłaby niemożliwa." Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że jakkolwiek § 13 ust.1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, tylko wtedy gdy nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak złożona opinia techniczna wskazuje, że komórka gospodarcza usytuowana przy granicy działki utrudnia prawidłową zabudowę działki sąsiedniej, ponieważ ma ścianę z materiałów palnych tzn. nie posiada oddzielenia przeciwpożarowego. Ponadto nie jest spełniony warunek odległości wynikający z § 14 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym minimalne odległości budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wynoszą 15 m. Tymczasem na działce sąsiedniej w odległości 2 m znajdują się zabudowania gospodarcze. Przedstawiona opinia techniczna wskazała również, że przedmiotowa komórka nie posiada pokrycia z 3 warstw papy, ale tylko z 1 warstwy, co jest niezgodne z § 192 pkt 1 ww. rozporządzenia. Obiekt ten nie posiadał także oddzielenia ścianą ogniową; co jest niezgodne z § 202 rozporządzenia. W związku z tym, że komórka drewniana została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, w taki sposób, że jej usytuowanie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a z przyczyn technicznych nakazanie wykonania określonych robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem jest bezzasadne, to zastosowanie miał art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odwołanie od decyzji PINB dla m. st. Warszawy, złożyły właścicielki obiektu B.W. oraz Z. W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji z dnia[...] sierpnia 2010 r. wyjaśnił, że stan techniczny przedmiotowego obiektu uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Z dokumentacji inwentaryzacyjnej opracowanej przez mgr inż. R. D. wynika bowiem, że wybudowanie ściany granicznej oddzielenia pożarowego komórki gospodarczej wiązałoby się praktycznie z jego rozbiórką. Obiekt ten może grozić zawaleniem z uwagi na brak usztywnienia konstrukcyjnego ścian. Ponadto usytuowany jest przy granicy działki i utrudnia prawidłową zabudowę działki sąsiedniej. W związku z tym, że przedmiotowa komórka samowolnie zrealizowana na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. nie spełnia warunków przeciwpożarowych i jest w bardzo złym stanie technicznym grożącym zawaleniem, organ odwoławczy uznał decyzję nakazującą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. dokonanie rozbiórki tego obiektu za prawidłową. Skargę na to rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. W. i Z. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu wadliwych ustaleń faktycznych oraz działania organu nadzoru budowlanego w interesie skonfliktowanego z nimi sąsiada. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał na prawidłowe zastosowanie przez organy przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy i że do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd wyjaśnił, że dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane niezbędne jest wykazanie przez organ, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy, 2) powstanie jako skutku budowy, niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z tych stanów. Wystąpienie jednego z tych stanów musiało być wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, zatem nie wystarczyło podać, że nastąpiło zagrożenie, a konieczne było wskazanie, w jakich okolicznościach organ zagrożenie to upatruje. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie wykazane i umotywowane zostały okoliczności dotyczące naruszenia prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołując się na ekspertyzę techniczną R. D. wskazał zagrożenie dla ludzi lub mienia w postaci zagrożenia pożarem, zagrożenia zawalenia się budynku, jak też niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, związanego z usytuowaniem przedmiotowego obiektu bezpośrednio w granicy. Zdaniem Sądu organ wykazał w oparciu o ww. ekspertyzę, że mimo, iż przymusowa rozbiórka z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest środkiem bardzo dolegliwym dla inwestora, to musiała być w sprawie zastosowana, gdyż brak było możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń i pogorszeń bez faktycznej rozbiórki obiektu. Wojewódzki Sad Administracyjny wyjaśnił, że w wypadku tej samowoli budowlanej, art. 37 ust. 1 pkt 2 znalazł zastosowanie nie dlatego, że zaszła tego możliwość, lecz dlatego, że wystąpiła taka konieczność. Podkreślił, że właścicielki nigdy nie deklarowały chęci wprowadzenia zmian lub przeróbek aby doprowadzić obiekt do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejszej sprawie możliwość wprowadzenia zmian lub przeróbek obiektu była przez organy administracji rozważana z urzędu i ze względów technicznych wykluczona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły B. W. i Z. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.: – art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki pomimo możliwości usunięcia określonych zagrożeń w trybie art. 40; – art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za wiarygodne i wystarczające uzasadnienia organu opartego głównie na materiale dowodowym świadczącym na niekorzyść skarżących; – art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy z jej zarzutów i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, przywołując wyrok NSA w sprawie IV SA 83/89, że nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40. Z dokumentacji R. D. wyraźnie wynika, jakie prace powinny być wykonane aby doprowadzić przedmiotową komórkę drewnianą do stanu zgodnego z prawem. Z dokonanych ustaleń wynika, że doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, choć w dużym zakresie prowadziłoby do demontażu starej konstrukcji. Trudno jednak wymagać aby prostą konstrukcję drewnianej komórki wybudowanej przed ponad 40 laty poprawiać bez radykalnej ingerencji w jej strukturę. Autor skargi kasacyjnej uznał za gołosłowne twierdzenia organu, że skarżące nigdy nie deklarowały chęci wprowadzenia zmian lub przeróbek przedmiotowej komórki. Co więcej ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wzięły pod uwagę, że właściciel sąsiedniej nieruchomości M. K. swoimi celowymi działaniami przyczynił się do zniszczenia obiektów należących do skarżących. Podniesiono, że skarżące złożyły również dokumentację techniczną, która jednak zdaniem organu nie spełniała wszystkich wymogów wynikających z postanowienia. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczyły się do cytowania ekspertyzy technicznej bez weryfikacji stanu technicznego przez przedstawicieli organu. Tym samym rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie koncentrują się wokół nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zdaniem jej autora nakaz rozbiórki, o którym mowa w tym przepisie powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40. Z wykonanej w sprawie ekspertyzy wyraźnie zaś wynika, jakie prace powinny być wykonane, aby doprowadzić przedmiotową komórkę drewnianą do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem jest zatem możliwe, choć w dużym zakresie prowadziłoby do demontażu starej konstrukcji. Zarzut powyższy należy uznać za chybiony. Obowiązujące do dnia 31 grudnia 1994 r. Prawo budowlane z 1974 r., mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie w myśl art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), znało dwa sposoby usunięcia skutków samowoli budowlanej, mianowicie: 1) przymusową rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu, gdy zaistniały przesłanki wymienione w art. 37 tej ustawy; 2) legalizację obiektu w drodze wydania pozwolenia na użytkowanie (art. 42), po ewentualnym wykonaniu zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 40). Treść powyższej regulacji oznacza, że rozbiórka powinna być nakazywana jedynie wówczas, gdy nie istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika. aby możliwe było doprowadzenie przedmiotowej komórki drewnianej do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z podstawowego dokumentu, na którym oparły się organy administracji orzekając nakaz rozbiórki, tj. ekspertyzy mgr inż. R. D., wynika, że wybudowanie, koniecznej dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ściany granicznej oddzielenia pożarowego, wiązałoby się z rozbiórką prowizorycznej ściany drewnianej granicznej, na której wspiera się dach, co spowodowałoby, z uwagi na brak usztywnienia konstrukcyjnego ścian, zawalenie się komórki. Zmiana techniczna mająca na celu doprowadzenie obiektu do właściwego stanu byłaby więc niemożliwa. Tym samym biegły wykluczył możliwości doprowadzenia przedmiotowej komórki do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego ekspertyza tej treści uprawniała organy orzekające w niniejszej sprawie, a za nimi Sąd I instancji, do przyjęcia, że brak było możliwości usunięcia określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zagrożeń i pogorszeń bez faktycznej rozbiórki obiektu. Przewidziane w art. 40 ww. ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy wprawdzie interpretować możliwie szeroko i może ono polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi (por. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. II OSK 775/05; z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1886/08). Nie odnosi się to jednak do stanu faktycznego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie. Ze złożonej w sprawie ekspertyzy wynika bowiem, że wybudowanie ściany granicznej oddzielenia pożarowego w obiekcie, który aktualnie znajduje się w stanie destrukcji i nie posiada usztywnienia konstrukcyjnego ścian prowadziłoby do zawalenia przedmiotowej komórki drewnianej. W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać w oparciu o ekspertyzę mgr inż. R. D., że istnieje możliwość dokonania zmian i przeróbek komórki drewnianej, które doprowadziłyby ten obiekt do zgodności z obowiązującymi przepisami. W ekspertyzie tej wskazano wprawdzie, jakie działania budowlane należałoby podjąć, by cel ten osiągnąć, jednakże jak to wyżej podano biegły stwierdził, że dokonanie zmian i przeróbek, dzięki którym przedmiotowy obiekt byłby zgodny z prawem prowadziłoby do jego zniszczenia. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie istnieje możliwość przywrócenia obiektu budowlanego, poprzez dokonanie zmian i przeróbek, do stanu zgodnego z prawem, to wydanie nakazu rozbiórki, czyli środka mającego zastosowanie w sytuacji braku możliwości usunięcia nieprawidłowości, miało uzasadnienie. W tym kontekście należy również uznać za chybione zarzuty natury procesowej, dotyczące wadliwej oceny przez Sąd I instancji zebranego materiału dowodowego. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.