II OSK 1264/11

Dnia 16 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 774/10 w sprawie ze skargi R. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. M. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 774/10 oddalił skargę R. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r., Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy położonej przy ul. K. [...] w K.. Pismem z dnia 29 lipca 2008 r. pełnomocnik R. M. wniósł o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na toczące się równolegle cztery postępowania, dotyczące kamienicy na sąsiedniej działce przy ul. K. nr [...] w K.: w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek apartamentowo-hotelowy ; w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; w sprawie nadbudowy i rozbudowy oraz przebudowy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy mieszczącej się przy ul. K. [...] w K.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że żadne ze wskazanych przez wnioskodawcę postępowań nie dotyczy tego budynku , w związku czym nie mają wpływu na postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków . Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowania dotyczące budynku przy ul. K. [...] w K., a zatem również stan sąsiedniej nieruchomości budynkowej pozostają bez wpływu na ocenę wartości kamienicy przy ul. K. [...]. W ocenie organu o wpisie do rejestru zabytków poszczególnych obiektów decydują ich cechy indywidualne oraz reprezentowane przez nie wartości. Z kolei o niezależności obu kamienic świadczy również to, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął w dniu 7 kwietnia 2008 r. odrębne postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków kamienicy przy ul. K. [...] w K.. Organ odwoławczy podkreślił, że gdyby budynki te w istocie tworzyły powiązaną ze sobą grupę, wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi, należałoby wpisać je jako historyczny zespół budowlany w wyniku jednego postępowania administracyjnego. Ponadto stwierdził, że w sprawie wpisu do rejestru zabytków, rozstrzygnięcia innych organów, dotyczące ustalenia warunków zabudowy, bądź wstrzymania prowadzenia samowolnych robót budowlanych nie stanowią zagadnienia wstępnego. Nie wpływają bowiem na zmianę stanu prawnego nieruchomości istotną z punktu widzenia takiego postępowania, ani na ocenę wartości posiadanych przez dany obiekt, a decydujących o objęciu go ochroną konserwatorską wynikającą z wpisu do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W ocenie Sądu kwestia postępowań innych organów dotyczących ustalenia warunków zabudowy czy wstrzymania prowadzenia samowolnych robót budowlanych dotyczących kamienicy przy ul. K. nr [...] nie stanowią zagadnienia wstępnego w postępowaniu wszczętym z urzędu o wpis do rejestru zabytków budynku przy ul. K. nr [...]. W konsekwencji rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji w powyższych sprawach nie uzasadnia zawieszenia postępowania zgodnie z wnioskiem R. M.. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że stosownie do art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568) jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Oznacza to, że o wpisie określonych obiektów decydują tylko i wyłącznie ich cechy indywidualne oraz reprezentowane przez nie wartości a nie stan sąsiednich nieruchomości, tym bardziej że w stosunku do kamienicy przy ul. K. [...] Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął w dniu 7 kwietnia 2008 r. odrębne postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Odnosząc się do podnoszonych w sprawie pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że nie mogły one mieć znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ przedmiot skargi dotyczył jedynie postanowienia wydanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania o wpis do rejestru. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie: a) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia w całości postanowienia organu drugiej i pierwszej instancji, b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe niezastosowanie przepisu prawa, c) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieprawidłowe wykonywanie wymiaru sprawiedliwości polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, d) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 16 § 5 p.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego, e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi, Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji przeprowadził prawidłową wykładnię normy wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz dokonał niewłaściwego zastosowania powyższej normy w przedmiotowej sprawie. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że w sprawie budynku przy ul. K. [...] w K. wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nakazująca doprowadzenie przebudowanej części budynku do stanu poprzedniego. Przebudowa została połączona z gruntownym remontem części budynku, którego efektem było odtworzenie zabytkowych elementów wystroju wnętrza i fasady budynku, a skutkiem ewentualnego utrzymania powyższej decyzji przez organ drugiej instancji i jej wykonania byłaby utrata odzyskanej formy obiektu przy ul. K. [...]. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że w przypadku uzyskania waloru ostateczności rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki i przywrócenia do stanu poprzedniego kamienicy przy ul. K. [...] zakres i charakter prac przy użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego będą miały wpływ na walory kamienicy przy ul. K. [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania sprowadzają się do zagadnienia wpływu na toczące się postępowanie o wpis budynku do rejestru zabytków postępowań prowadzonych w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotyczących kamienicy położonej na nieruchomości sąsiedniej. Chodzi zatem o rozstrzygnięcie, czy postępowania te mają charakter prejudycjalny dla wyniku sprawy o wpis do rejestru zabytku budynku położonego na działce sąsiedniej, czy stanowią one zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi o zawieszeniu postępowania przez organ administracji publicznej, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sformułowanie " zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" należy rozumieć w ten sposób, że w sprawie musi wystąpić konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wynikająca z powstałego w toku postępowania administracyjnego sporu co do określonej kwestii prawnej. Przesłanką zawieszenia postępowania na omawianej podstawie prawnej jest zatem istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego związek zagadnienia wstępnego z rozpoznawaną sprawą wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jest przeszkodą do wydania decyzji w sprawie, przy czym chodzi o bezpośredni związek przyczynowy. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie może być, jak w niniejszej sprawie, samo twierdzenie strony, że wynik innego postępowania może mieć, czy będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w sytuacji gdy możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. i we właściwy sposób zastosował ten przepis. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia wskazał na obowiązek organów administracji publicznej podejmowania działań mających na celu ochronę zabytków. Należy jednak zwrócić również uwagę na charakter postępowania o wpis do rejestru zabytków i odrębność tego postępowania. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi reguluje ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. ( Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków ( art.7 pkt 1 wskazanej ustawy). W postępowaniu tym organ bada, czy obiekt spełnia przesłanki określone w art.3 pkt 1 wymienionej ustawy, a zatem, czy jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, czy jest dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W takim postępowaniu organ ochrony zabytków dokonuje oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych i wydaje decyzję, która w przypadku wpisania do rejestru zabytków ma charakter konstytutywny. W postępowaniu o wpis do rejestru zabytków organ nie bada, czy w obiekcie sąsiednim są prowadzone prace budowlane i jaki jest ich wpływ na stan budynku lub czy toczy się postępowanie administracyjne związane z prowadzonymi na działce sąsiedniej pracami budowlanymi. Oczywistym jest, że między ustawą Prawo budowlane a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak również przepisy Prawa budowlanego ( por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. , sygn. akt II OSK 1599/10, publ. www.nsa.gov.pl). Innym jednak zagadnieniem jest ustalenie, czy istnieje bezpośrednia zależność między postępowaniem o wpis do rejestru zabytków a będącymi w toku postępowaniami administracyjnymi w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi i czy te postępowania ( ich wynik, czy też zagadnienie w tych sprawach występujące ) oddziałują na wynik postępowania o wpis do rejestru zabytków. Jak wynika z wyżej poczynionych rozważań dotyczących charakteru i zakresu postępowania o wpis do rejestru zabytków postępowanie to ma charakter autonomiczny, a jego zakres wyznaczony jest przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast postępowania, na które powołuje się w skardze kasacyjnej strona skarżąca dotyczą kamienicy położonej na nieruchomości sąsiedniej. Trafnie Sąd I instancji wywiódł, że o wpisie określonych obiektów do rejestru zabytków decydują tylko i wyłącznie ich cechy indywidualne oraz reprezentowane przez nie wartości a nie stan sąsiednich nieruchomości. Nie ma też znaczenia dla prowadzonego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków okoliczność prowadzenia postępowań związanych z prowadzonymi na działce sąsiedniej pracami budowlanymi. W sprawie wpisu do rejestru zabytków obu kamienic toczą się odrębne postępowania administracyjne, z których każde zakończy się odrębną decyzją. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z przyczyn opisanych powyżej i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.97 §1 pkt 4 k.p.a. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 1 ust.1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art.16 § 5 p.p.s.a., gdyż ustawa p.p.s.a. nie zawiera takiego przepisu. Nie mógł mieć także zastosowania w sprawie art. 233 k.p.c., bowiem postępowanie administracyjne toczyło się w oparciu o przepisy k.p.a., zaś Sąd I instancji procedował na podstawie ustawy p.p.s.a. Sąd I instancji nie uchybił także normie zawartej w art.141§ 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom wskazanego przepisu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 2 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).