II OSK 1214/11

Dnia 8 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 1471/10 w sprawie ze skargi E.E. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2010 roku nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1471/10,po rozpatrzeniu skargi E.E. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] sierpnia 2010 roku, nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 roku, wydanym na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło uchybienie przez E. i G.E. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Opoczna z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] ustalającej, z wniosku M. i A.J., warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo – usługowego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie [...] w Opocznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji doręczona została E. i G.E. w dniu 22 czerwca 2010 roku. Zatem termin wniesienia odwołania upłynął w dniu 6 lipca 2010 roku. Natomiast odwołanie zostało złożone w dniu 3 sierpnia 2010 roku, a więc po terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie E.E. podniosła, iż wskazana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy z dnia 1 czerwca 2010 roku, została przez organ wysłana jedną przesyłką, kierowaną do E. i G.E., o czym skarżąca nie została przez męża poinformowana. W jej ocenie powinna otrzymać przesyłkę zawierającą ową decyzję zaadresowaną na swoje imię i nazwisko, a tak się nie stało. Dodatkowo na zwrotce nie ma zapisu, że mąż przyjął ową decyzję celem doręczenia skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej odrzucenie, z uwagi na przekroczenie przez skarżącą terminu do jej wniesienia. Organ jako skargę na postanowienie potraktował pismo E.E. z dnia [...] listopada 2010 r., skierowane do organu, w którym wskazała, że jako skargę organ winien potraktować jej wcześniejsze pismo z dnia 21 września 2010 roku (data stempla pocztowego), w którym to zarzuca, że organ nie doręczył jej decyzji, gdyż winna otrzymać przesyłkę imiennie do niej zaadresowaną i kwestionuje wskazane na wstępie postanowienie.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w pierwszej kolejności odniósł się do zarzutu organu, iż skarga do sądu została wniesiona po terminie. Sąd wskazał, iż stempel pocztowy urzędu oddawczego przesądza o tym, że postanowienie o uchybieniu terminu zostało doręczone E.E. w dniu 13 września 2010 roku. Zatem pismo E. E. z dnia 21 września 2010 roku zostało złożone w terminie otwartym do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismo to wprawdzie nie zostało zatytułowane skargą i nie wskazywało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jako adresata, jednakże jego treść nie powinna nasuwać wątpliwości, że E. E. skarży doręczone jej postanowienie. Natomiast organ, jeżeli miał jakiekolwiek wątpliwości, winien tę kwestię niezwłocznie wyjaśnić bacząc, aby umożliwić skarżącej zachowanie terminu do wniesienia skargi. W ocenie sądu brak było przesłanek, aby nie uznać, iż skargę do sądu stanowi pismo z dnia 21 września 2010 roku (data stempla pocztowego).Z tych względów zarzut wniesienia skargi z uchybieniem ustawowego terminu Sąd uznał za chybiony i niezasługujący na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż przedmiotem kontroli było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2010 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E.E. Sąd przytoczył treść art.129 § 2 kpa i stwierdził, iż z jego brzmienia wynika, że rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania uzależnione jest od doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie postępowania. Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie dokonane w sposób unormowany w art. 39 - 47 kpa. W konsekwencji o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić wówczas, gdy doręczenie zaskarżonego orzeczenia dokonane zostało zgodnie z przepisami k.p.a. Stosownie do treści art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Zasadą jest, że organ doręcza pisma każdej ze stron, chyba, że w sprawie wszczętej na wniosek wielu stron wskażą one w podaniu jedną jako upoważnioną do odbioru pism (art. 40 § 3 k.p.a.). Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, zatem powinna być zastosowana reguła, że każdemu z uczestników doręcza się pismo/rozstrzygnięcie. Organ I instancji wysłał decyzję zaadresowaną do E. i G.E. wspólnie, jednym pismem, którego odbiór w dniu22 czerwca 2010r. pokwitowała nieczytelnie jedna osoba. Takie doręczenie pisma – jednego egzemplarza we wspólnej przesyłce, zaadresowanej do obojga małżonków – jest formą nieprzewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 40 §1 k.p.a. przesyłkę tę można zatem uznać za doręczoną temu z małżonków, który pokwitował jej odbiór. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do doręczenia w trybie art. 43 kpa, zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W sytuacji, gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz decyzji, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, bowiem przesyłka ta jest tylko jedna i zostaje doręczona tylko tej osobie, która pokwitowała jej odbiór. Osoba kwitująca odbiór przesyłki nie ma więc możliwości przekazania jej drugiemu adresatowi. Może jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią rozstrzygnięcia, co nie jest jednak równoznaczne z doręczeniem decyzji i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1735/00, Lex nr 203427). Sąd stwierdził, iż organ winien był w sposób bezsporny wyjaśnić, któremu z małżonków doręczono decyzję, i który z nich pokwitował jej odbiór. Z oświadczenia skarżącej wynika, że odbiorcą był jej mąż, czego organ nie kwestionuje. W takiej sytuacji trafnie podniosła skarżąca, że nie uchybiła ona terminowi do wniesienia odwołania, bowiem nie doręczono jej decyzji, zatem termin do wniesienia odwołania w jej przypadku nie rozpoczął biegu. Sąd zauważył, że jeżeli w sprawie brak jest ustaleń, czy w przesyłce, którą odebrał jeden z małżonków znajdowały się dwa egzemplarze decyzji, to tym samym nie ustalono, czy odbierający miał możliwość przekazania przesyłki drugiemu małżonkowi, czy jedynie mógł on umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji. Wobec tego takie doręczenie nie jest równoznaczne z doręczeniem decyzji i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 roku, sygn. akt VIII SA/Wa 470/07 Lex nr 392785). W ocenie Sądu wobec powyższego nie można było mówić o prawidłowym sposobie doręczenia decyzji Burmistrza Opoczna z dnia [...] czerwca 2010 roku, jak również nie można było uznać, aby znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy potwierdzenie odbioru i było miarodajnym dowodem na ustalenie faktu otrzymania przez E.E. w dniu 22 czerwca 2010 roku decyzji organu pierwszej instancji. Stanowisko organu, że skarżąca otrzymała decyzję organu pierwszej instancji, Sąd uznał za sprzeczne z art. 40 §1 kpa, nie poparte materiałem dowodowym, wobec czego zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynika sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na uchyleniu postanowienia w sytuacji, gdy skarga podlegała odrzuceniu, 2) art. 57 § 1 w związku z art. 46 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie za skargę pisma z dnia 20 września2010 r. nie noszącego znamion pisma, 3) art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że powyższe pismo – skarga została wniesiona w terminie do wniesienia skargi. W oparciu o powyższe pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W motywach skargi podano, że zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie uchybienia terminu zawierało pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia skargi do Sądu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, za pośrednictwem Kolegium. Termin do wniesienia skargi zaczął biec od dnia 13 września 2010 r. tj. od daty jego doręczenia skarżącej do dnia 13 października 2010 r. Do Kolegium w dniu 23 września 2010 r. wpłynęło pismo skarżącej z dnia 20 września 2010 r. zawierające żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, na które udzielono odpowiedzi jej odpowiedzi pismem z dnia 13 października. Dopiero po otrzymaniu tego pisma skarżąca wskazała w piśmie z dnia 2 listopada 2010 r., że jej pismo z dnia 20 września 2010 r. uważa za skargę i wniosła o przekazanie akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wskazał, że pismo skarżącej z dnia 20 września 2010 r. nie mogło być uznane za skargę, bowiem nie spełniało wymogów skargi i to wnasionek po terminie. Pismo to nie mogło wszcząć postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego na skutek uznania go za skargę, podlegała ona odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że Sąd I instancji, uwzględniając skargę E.E. uchybił przepisom prawa procesowego stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej uprawnione było stanowisko Sądu I instancji w świetle 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uznaniu pisma skarżącej E.E. z dnia 21 września 2010r. za skargę na postanowienie Kolegium z dnia 31 sierpnia 2010 r., pomimo że nie zostało nazwane skargą i nie wskazywało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako adresata, to z treść jego wynikało, że stanowi ono skargę. Artykuł 57 p.p.s.a wymienia wymogi formalne skargi i sam w sobie nie determinuje dopuszczalności bądź niedopuszczalności zaskarżania konkretnego aktu lub czynności (ewentualnie bezczynności) organu administracji publicznej - w tym uzasadnienia danego aktu. Wymagania formalne skargi wskazane w tym przepisie zostały określone identycznie jak w uprzednio obowiązującej ustawie o NSA, stąd też przywołać można wypracowane na tle art. 37 tejże ustawy stanowisko orzecznictwa - przepis ten interpretowano w ten sposób, że określone w nim wymagania muszą być spełnione w stopniu umożliwiającym nadanie skardze dalszego biegu, np. wymaganie wskazania zaskarżonej decyzji jest spełnione, jeżeli skarżący poda informacje, które pozwolą ustalić, o jaki akt lub czynność chodzi. Na ogół Naczelny Sąd Administracyjny zadowalał się ogólnym określeniem przez skarżącego, w jakim zakresie oczekuje on od Sądu ochrony lub jakie jego dobro zostało naruszone (por. np. wyrok NSA z dnia 15 maja 1998 r., SA/Rz 87/98). Na tle obecnego stanu prawnego wyrażone zostało stanowisko, iż mankamentem art. 57 p.p.s.a. jest brak sformułowania ostrzejszych wymagań co do treści skargi (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 171), jednakże część doktryny uważa, iż rozwiązanie przyjęte w art. 57 § 1 ustawy jest zgodne z tendencją ustawodawcy do odformalizowania postępowania sądowoadministracyjnego, zwłaszcza w świetle zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi (por. T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 213, podobnie na tle art. 37 ustawy o NSA, J. Świątkiewicz "Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym", Warszawa 1995, s. 250). Zważywszy na minimum wymagań stawianych treści skargi w art. 57 p.p.s.a. , (wskazać bowiem można, iż brak jest wśród wymienionych wymogów wniosku skarżącego czy uzasadnienia skargi), stwierdzić należy iż z przepisu tego wynika jedynie obowiązek dostatecznego zindywidualizowania aktu lub czynności kwestionowanych przez stronę - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma na tle art. 57 p.p.s.a. znaczenia, czy strona wskaże zakres, w jakim kwestionuje orzeczenie organu - jeśli sąd jest w stanie zidentyfikować na podstawie treści skargi, o który akt administracyjny chodzi, wymóg z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest spełniony. Co więcej, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do tego, którego aktu administracyjnego legalność strona kwestionuje. Natomiast organ, jeżeli miał trudności w uznaniu czy pismo skarżącej z dnia 21 września 2010 r. jest skargą na doręczone jej postanowienie Kolegium z dnia 30 września 2010r., to powinien, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, niezwłocznie zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie tej wątpliwości. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 53 § 1 p.p.s.a., skoro pismo z skarżącej z dnia 20 września 2010 r. słusznie uznane za skargę przez Sąd Wojewódzki, zostało wniesione do organu przed datą 13 października 2010 r., stanowiącą koniec terminu upływu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem więc prawidłowo przyjął Sąd, że została ona wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu do wniesienia skargi. Późniejsze wyjaśnienie przez skarżącą w piśmie z dnia 2 listopada 2010 r., że jej pismo z dnia 20 września 2010 r. uważa za skargę, nie mogło skutkować uznaniem skargi za złożoną z uchybieniem ustawowego terminu, bowiem za datę jej wpływu, należało jak to prawidłowo uczynił Sąd Wojewódzki przyjąć dzień21 września 2010 r., stanowiącym zgodnie ze stemplem pocztowym datę nadania pisma z dnia 20 września 2010 r. W kontekście powyższego, wbrew skardze Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na sprawy, dlatego też za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.