II SA/Gd 808/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2009 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku postanowienia nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. M. kwotę 1617 zł (jeden tysiąc sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2009 r., nr [...], działając w oparciu o art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. wymierzył T. M. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości G. Gmina U. w wysokości 10 000 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż przedmiotowe postępowanie wszczęto z wniosku współwłaścicielki nieruchomości B. M. Obiekt został zrealizowany w oparciu o decyzję Starosty S. z dnia 19 lipca 2007 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. M. pozwolenia na budowę. Z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w G. w dniu 19 grudnia 2008 r. wynika, że jego budowa została zakończona i że obiekt ten użytkowany jest bez prawem wymaganego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. O użytkowaniu wskazanego obiektu świadczy wyposażenie obiektu, sprzęt oraz przedmioty codziennego użytku oraz rzeczy osobiste osób w nim przebywających, czyli ręczniki oraz przybory do higieny osobistej, pościel na łóżkach i ubrania w szafach, przybory gospodarstwa domowego, produkty spożywcze usytuowane na regałach w pomieszczeniach gospodarczych. Z oświadczenia B. M. wynika, że przedmiotowy budynek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem mieszkalnym przez nią i jej dwójkę dzieci od dnia 25 lutego 2008 r. Organ administracji stanął na stanowisku, że obowiązek zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania obciąża inwestora, którym w niniejszym przypadku jest T. M. Zgodnie z dyspozycją art. 59f ust. 1 ustawy kwotę kary ustalono na 10 000 zł jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym że stawka opłaty wynosząca 500 zł podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ wskazał, że z wyjaśnień T. M. wynika, że brak dokonania zgłoszenia przedmiotowego budynku do użytkowania jest pokłosiem jego głębokiego konfliktu z B. M., z którą jest w trakcie postępowania rozwodowego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. M. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcie podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących okoliczności dopuszczenia do użytkowania i braku możliwości przeciwdziałania tym zachowaniom, a także braku winy po stronie podmiotu, na który nałożono karę, chociaż na organie orzekającym spoczywał obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez niezapełnienie stronie możliwości wypowiedzenia o zebranym materiale dowodowym i jego uzupełnienia oraz naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane poprzez uznanie, że jedynie inwestor odpowiada za nielegalne użytkowanie budynku, chociaż faktycznie podmiot, na rzecz którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę został pozbawiony posiadania rzeczy i nie ma możliwości kontynuowania procesu budowlanego oraz dokonania odpowiednich zgłoszeń z uwagi na działania podejmowane przez współwłaściciela, który jednocześnie jest użytkownikiem i wyłącznym posiadaczem nieruchomości, a zatem odpowiada za stan budynków i pełni funkcję inwestora. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podkreślił, iż wskutek utrudnień stosownych przez B. M. nie miał on fizycznej możliwości dokonania zgłoszenia budynku do użytkowania, albowiem nie dysponował stosowaną dokumentacją. Umówieni przez niego specjaliści, w tym geodeta, nie został wpuszczony na teren nieruchomości przez współwłaścicielkę. W ocenie skarżącego brak jest przeszkód prawnych, ażeby zgłoszenia dokonała obecnie rzeczywiście użytkująca obiekt współwłaścicielka. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 10 lipca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Stwierdził, iż skarżącego jako inwestora budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...] w G. obciążają negatywne skutki niedopełnienia obowiązku zgłoszenia do użytkowania przedmiotowego budynku. Przystąpiono bowiem do użytkowania bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. W odniesieniu do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że wyłączną stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor. W jego ocenie inwestorem, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 19 lipca 2007 r., jest T. M., a nie B. M. wraz z mężem. W zakresie zarzutu pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż co prawda T. M. nie uczestniczył w oględzinach budynku, przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2008 r., ale przesłano mu kopię protokołu z oględzin, który odebrany został przez inwestora w dniu 26 stycznia 2009 r.. Z tego organ wywnioskował, że T. M. zapoznał się z jego treścią i następnie pisemnie ustosunkował, a zatem nie naruszono jego praw do udziału w postępowaniu. Zdaniem organu okoliczności odnoszące się do obiektywnych trudności w uzyskaniu dokumentacji niezbędnej do zgłoszenia zakończenia budowy nie mają wpływu na postępowanie administracyjne. Są to zagadnienia cywilistyczne, które inwestor może rozwiązać na gruncie postępowania cywilnego. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł T. M. zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 52, art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, sprzeczność ustaleń organu odwoławczego z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. kto w rzeczywistości jest użytkownikiem przedmiotowego budynku mieszkalnego, tzn. kto dokonał naruszenia art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. IX Co 4672/10, zawisłej przed Sądem Rejonowym w Słupsku IX Wydział cywilny. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał w oparciu o art. 28 ust. 2 oraz art. 52 Prawa budowlanego, że inwestorem w niniejszej sprawie nie był wyłącznie on, ale z tytułu współwłasności przedmiotowego obiektu również jego żona B. M., która winna w równym stopniu ponosić konsekwencje braku zgłoszenia obiektu do użytkowania. Wskazał nadto, że art. 75 ust. 7 Prawa budowlanego nie ogranicza podmiotów, na które nakłada się karę z tytułu nielegalnego użytkowania tylko do inwestora. Karę należało nałożyć na podmiot, który rzeczywiście przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ takich ustaleń nie poczynił, tym samym nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że jedynym użytkownikiem przedmiotowego obiektu jest B. M. T. M. nie użytkuje tego obiektu, a zatem nie mógł zostać obciążony karą za jego nielegalne użytkowanie. Dodatkowo skarżący opisał konfliktową sytuację panującą pomiędzy małżonkami, która skutkuje niemożliwością uzyskania przez niego od B. M. dokumentacji niezbędnej do wszczęcia postępowania o pozwolenie na użytkowanie. W konsekwencji jej działań utrudniających dostęp do nieruchomości skarżący nie mógł przeprowadzić czynności sprawdzających przy udziale osób kompetentnych. Skarżący wskazał, że podjął na drodze postępowania cywilnego próbę ugodową w postępowaniu o zaniechanie naruszeń jego posiadania przez B. M. Próba ta zakończyła się niepowodzeniem. W jego ocenie taki stan rzeczy zwalnia go z odpowiedzialności za niezawinione przyczyny uniemożliwiające dokonanie właściwego odbioru. W świetle wskazanych okoliczności skarżący wniósł o umorzenie kary z uwagi na brak przyczynienia się do jej nałożenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są zgodne z prawem. Przedmiot rozpatrywanej sprawy dotyczy wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości G. Gmina U. bez wymaganego przepisami prawa zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Przedmiotowa nieruchomość jest przedmiotem współwłasności T. M. i B. M. Podstawę prawną kwestionowanych rozstrzygnięć stanowił art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1 z tym, że stawka opłat podlega 10 - krotnemu podwyższeniu. Z powyższego wynika, że nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego to użytkowanie z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Odnosząc definicję nielegalnego użytkowania do art. 54 Prawa budowlanego można je zdefiniować między innymi jako użytkowanie bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. W niniejszej sprawie w decyzji z dnia 19 lipca 2007 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu zobowiązano inwestora T. M. do zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy. W sprawie zachodzi zatem sytuacja zbieżna z hipotezą art. 54 Prawa budowlanego. Konieczną przesłanką wymierzenia kary na podstawie przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wykazanie naruszenia art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. W konsekwencji kluczowymi okolicznościami dla rozpoznania istoty sprawy jest ustalenie, że miało miejsce: 1. przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, 2. niezawiadomienie właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania o zakończeniu budowy. Dla zastosowania dyspozycji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego pozostaje poczynienie jeszcze jednego ustalenia w zakresie podmiotu odpowiedzialnego z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Ani wskazany powyżej przepis, ani art. 54 Prawa budowlanego nie odwołuje się do osoby inwestora. Nie ulega jednak wątpliwości, że analiza całokształtu przepisów odnoszących się do problematyki oddawania do użytku obiektów budowlanych wskazuje na inwestora jako podmiot zobligowany do dokonania zawiadomienia zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego i tym samym podmiot odpowiedzialny za jego ewentualne naruszenie. Wynika to chociażby z treści art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, w którym zobowiązuje się właśnie inwestora do dołączenia konkretnych dokumentów do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, z czego wynika iż w pierwszej kolejności obliguje się go do dokonania takiego zawiadomienia. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwym jest fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] w G. przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy. Okoliczności te są w niniejszej sprawie bezsporne i wynikają z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 19 grudnia 2008 r. Zdaniem Sądu istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało jednakże ustalenie, kto przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał na wspólne przystąpienie do nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu przez obydwoje małżonków M., opierając to stwierdzenie na ustaleniach organu pierwszej instancji, których w uzasadnieniu tego organu jednak brak. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. stwierdzono bowiem wyłącznie, że "(...) przedmiotowy budynek jest użytkowany w rozumieniu praktycznym zgodnie z jego przeznaczeniem. Takie stanowisko kontrolujących zostało poparte oświadczeniem złożonym do protokołu w dniu wizji lokalnej przez Panią B. M., z którego wynika, że przedmiotowy budynek użytkuje wraz z dwójką małoletnich dzieci od dnia 25 lutego 2008 r. (...)". Wskazać przy tym należy, że z oświadczenia B. M., złożonego w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 19 grudnia 2008 r. wynika, że do użytkowania przystąpiła ona wraz z T. M. i dwójką ich dzieci w dniu 25 lutego 2008 r., przy czym T. M. od 2 czerwca 2008r. nie zamieszkuje w przedmiotowym obiekcie. W toku postępowania okoliczność ta nie została potwierdzona przez T. M., a organy administracji obu instancji nie podjęły stosownych kroków w celu jej zweryfikowania i ustalenia, kto w rzeczywistości przystąpił do użytkowania. Nie ustaliły zatem kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy T. M., który w procesie inwestycyjno - budowlanym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości pełnił funkcję inwestora, przystąpił do użytkowania tego obiektu. Wobec powyższego wskazać należy, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zaniechały należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W szczególności, wbrew wymogowi przepisu art. 7 k.p.a., organy administracji nie podjęły kroków niezbędnych do ustalenia, czy inwestor T. M. przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, co dopiero pozwoliłoby na ocenę jego postępowania w świetle dyspozycji art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i zastosowania sankcji w postaci kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. Organy tej subsumcji dokonały przedwcześnie opierając się na wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszyły przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. W świetle powyższych wywodów okazuje się, że organy administracji obu instancji wydały postanowienia, które nie odpowiadają wymaganiom przepisów procesowych (art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Na marginesie wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego przepisy art. 28 ust. 2 w związku z art. 52 Prawa budowlanego nie określają podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem postępowania jakościowo odmiennego od postępowania w przedmiocie oddawania obiektów budowlanych do użytku. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy interpretować w świetle całokształtu regulacji rozdziału 5 zatytułowanego "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", a zatem ze szczególnym uwzględnieniem art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, z którego wynika, że podmiotem zobowiązanym do zawiadomienia o zakończeniu budowy jest inwestor. Nie mówi o tym również art. 52 Prawa budowlanego, którego hipoteza odnosi się do dokonywania czynności nakazanych w decyzjach o rozbiórce (art. 48), wznowieniu robót budowlanych (art. 49), doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego (art. 50a) oraz decyzji zamierzających do legalizacji robót budowlanych w warunkach przewidzianych przepisami art. 51. Nie dotyczy zatem problematyki przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Zaznaczyć należy, iż przedwczesne byłoby ustosunkowywanie się do kwestii trudności skarżącego w dopełnieniu obowiązku zgłoszenia użytkowania wobec faktu braku ustaleń faktycznych niezbędnych do ustalenia podmiotu, który w niniejszej sprawy rzeczywiście podjął użytkowanie. Podkreślenia wymaga jedynie, że nie kwestia winy inwestora ma znaczenie decydujące w procedurze wymierzania kary za nielegalne użytkowanie obiektu, ale kwestia, czy inwestor naruszyły przepisy prawa budowlanego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2009 r., II OSK 1183/08; wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., P 19/06). Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ I instancji, który ze względu na dyspozycję art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien uwzględnić ocenę prawną i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. Organ przeprowadzi zatem postępowanie dowodowe, zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a., zmierzające do ustalenia podmiotu, który przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego bez prawem wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dopiero wówczas będzie możliwe dokonanie prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów prawa budowlanego, co z kolei powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone postanowienia organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości. Na mocy art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. na rzecz skarżącego T. M. kwotę 1 617 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.