II SA/Go 767/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A.L., L.L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty nr [...] z dnia [...], II. uchyla postanowienie Starosty nr [...] z dnia [...]r., III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących L.L. i A.L. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009r. L. i A.L. zwrócili się do Starosty Powiatu Wschowskiego o pozwolenie na budowę zbiornika na nieczystości płynne o pojemności 4000 I. na działce nr ewidencyjny [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118) -zwana dalej ustawą, oraz art. 124 k.p.a. Starosta Powiatu nałożył na L. i A.L., w terminie do dnia [...] czerwca 2009r, obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym wraz z wnioskiem projekcie budowlanym w zakresie doprowadzenia go do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w [...] zatwierdzonym uchwałą nr XXX/175/05 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2005r. (DZ.Urz. Woj. nr 67 poz. 1259 z 7 października 2005r.) tj. odprowadzenie ścieków bytowych zgodnie z § 2 ust. 11 pkt 4 w.w. uchwały dla budynków zrealizowanych przed wykonaniem sieci kanalizacyjnej winno odbywać się do jednego zbiorczego zbiornika bezodpływowego na terenie opisanym ZŁ,NO, Sm. A.L. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2009r. (mylnie nazywając je "odwołaniem"). Strona wskazała, że powyższa uchwała nr XXX/175/05 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2005r. nie określa jednoznacznie wykonawcy bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na terenie ZŁ, NO, Sm, sam skarżący nie jest w stanie wykonać tak dużej inwestycji, a pozostali właściciele działek nie wykazują zainteresowania tą sprawą. Podniósł, że budowy biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], również mu odmówiono. Skarżący wskazał, że prace budowlane przy budowie domu są daleko posunięte, pomimo tego nadal nie może uzyskać rozwiązania sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne o pojemności 4000 l w miejscowości [...], na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że będąc zobowiązanym na mocy postanowienia [...] maja 2009r. do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym wraz z wnioskiem projekcie budowlanym w zakresie doprowadzenia go do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie [...] zatwierdzonym uchwałą nr XXX/175/05 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2005r tj. odprowadzenie ścieków bytowych zgodnie z § 2 ust. 11 pkt 4 w.w. uchwały dla budynków zrealizowanych przed wykonaniem sieci kanalizacyjnej - do jednego zbiorczego zbiornika bezodpływowego na terenie opisanym ZŁ,NO, Sm, strona w wyznaczonym terminie nie przedstawiła projektu uwzględniającego treść uchwały, pozostawiając lokalizację zbiornika na działce nr [...]. Od powyższej decyzji A.L. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że inwestycji polegającej na budowie zbiornika na nieczystości płynne nie jest w stanie zrealizować zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż wypis z planu był wadliwy, nadto skarżący podniósł, że wykonał projekt częściowej sieci kanalizacyjnej spełniającej wymagania uchwały, jednak nie uzyskał zgody współwłaścicieli terenów wspólnych (dz. nr [...]) na których ma być wybudowany kolektor ściekowy oraz zbiornik, na taką jego lokalizację. Skarżący wskazał, że na działkach budowlanych oddalonych od jego nieruchomości o około 500 m dopuszcza się budowę bezodpływowych zbiorników na terenie poszczególnych działek, a jedynie na danym terenie wymagane jest szambo wspólne. Zdaniem skarżącego rozwiązanie oparte na jednym wspólnym szambie dla 27 nieruchomości stanowi większe zagrożenie dla środowiska, aniżeli szamba zlokalizowane na poszczególnych nieruchomościach. Wskazał na negatywne stanowisko organu w sprawie budowy biologicznej oczyszczalni ścieków na jego nieruchomości. Budowa domu na którego wzniesienie posiada pozwolenie na budowę, dobiega końca, a jedyną przeszkodą w jego użytkowaniu jest brak kanalizacji i rozwiązania problemu sposobu odprowadzania ścieków. Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz stwierdził, że kwestia oddziaływania zbiornika zbiorczego na środowisko mogła być przedmiotem badania na etapie uchwalania planu miejscowego, a nie na etapie pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że sprawa odprowadzania ścieków z nieruchomości skarżącego powinna być rozstrzygnięta przed uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku, a nie przed przystąpieniem do jego użytkowania. A.L. i L.L. wnieśli skargę. Skarżący zarzucili organowi II instancji brak wnikliwej analizy materiału dowodowego sprawy, gdyż organ rozpatrzył sprawę jedynie w aspekcie, na który skarżący nie mieli wpływu. Wskazali, że na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2008r. nr [...]r. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z wiatą garażową i studnią wierconą na działce nr [...]. Zarzucili nadto, że zaskarżona decyzja oparta została o niemożliwe do zrealizowania postanowienia uchwały z dnia [...] lipca 2005r. nr XXX/175/05 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2005r. Zapisy planu przerzucają obowiązki ciążące na Gminie na obywateli, którzy nie są w stanie sprostać wymogom planu. Aby plan był możliwy do zrealizowania Gmina winna wykonać zbiorcze szambo w ramach zadań własnych gminy, a działka nr [...] winna zostać własnością Gminy. Wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] skarżący nie są w stanie zapewnić właściwego odprowadzania ścieków. Skarżący podnieśli, że również nie otrzymali zgody na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazali nadto, że właściciel działki nr [...] otrzymał zgodę na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Skarżący powołali się na treść wypisu z planu z dnia [...] października 2006r. sporządzonego przez Burmistrza, w którym stwierdzono, że w okresie przejściowym należy zastosować zbiornik na ścieki bytowe w nieprzekraczalnych liniach zabudowy obiektów technicznych, co zdaniem skarżących oznaczało, że do czasu wybudowania przez Gminę kolektora sanitarnego można zastosować zbiornik bezodpływowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. Jednocześnie jest to akt, który zgodnie z art. 6 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, określa wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym postanowienia miejscowego planu zagospodarowania ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw. Brak owej sprzeczności umożliwia realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, a więc ograniczenie możliwości korzystania z prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właściciela w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego nie może również wprowadzać ograniczeń ponad jego zapisy. Za niedopuszczalną należy uznać jakąkolwiek wykładnię rozszerzającą zapisów planu. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie ulega wątpliwościom, że w zakresie powyższym mieszczą się postanowienia co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. W tym kontekście nie można pominąć zapisów zawartych w ustawie z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (DZ.U. z 2005 Nr 236 poz. 2008). Stosownie do treści art. 5 ust. 1 tejże ustawy (w brzmieniu obowiązującym o dnia 1 października 2001 r.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Należy wskazać w tym miejscu, że do dnia 31 września 2001 r. ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przewidywała jedynie obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Tym samym kwestia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków nie była objęta regulacją ustawową. W wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2002r, l SA/Łd 1954/01 (LEX nr 76317) Sąd stwierdził, że stosując prawo bierze się pod uwagę również spójność treściową systemu prawa. W doktrynie prawniczej jest powszechnie przyjęty pogląd, że strukturę systemu prawa rekonstruuje się nie tylko na podstawie formalnej analizy powiązań kompetencyjnych pomiędzy normami prawnymi, ale również na podstawie ich związków treściowych (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki: Teoria państwa i prawa, PWN, Warszawa 1986r. str. 394-395). Teoria prawa zatem podkreśla współzależność więzi treściowej i kompetencyjnej w systemie prawa (S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii prawa, Poznań 1997r, s. 191 i nast.). Oznacza to, że mimo poprawności więzi kompetencyjnej między normami, na podstawie analizy ich treści można stwierdzić, iż są one sprzeczne. W wyroku z dnia 13 grudnia 1990r. sygn. akt III ARN 31/90 (OSP 1991, nr 7-8, póz. 173) Sąd stwierdził, że akt wykonawczy do ustawy, nawet jeżeli wydany został w granicach jej upoważnienia, nie może być oczywiście sprzeczny z przepisami innej ustawy, zwłaszcza jeżeli przepisy tej ustawy proklamują pewne zasady naczelne ustroju politycznego państwa lub kształtującego się w nim ładu społecznego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżącym wydana została decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z wiatą garażową oraz studnią wierconą w [...] na działce nr [...]. Projekt nie przewidywał rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków bytowych z budynku mieszkalnego. Inwestycja obejmująca budowę domu dobiega końca. Skarżący zwracał się do właściwego organu o wyrażenie opinii w sprawie możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...]. Według stanowiska Starosty Powiatu inwestycja ta jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem dla danego terenu plan przewiduje system oparty o jeden zbiornik bezodpływowy (pismo z dnia [...] marca 2009r.). Stosownie do treści § 2 ust. 11 pkt 4a uchwały nr XXX/175/05 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2005r. (DZ.Urz. Woj. nr 67 póz. 12) w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie [...] - odprowadzenie ścieków bytowych docelowo do projektowanej kanalizacji wiejskiej w [...]. Dla budynków zrealizowanych przed wykonaniem sieci kanalizacyjnej przyjmuje się system odprowadzenia ścieków do jednego zbiorczego zbiornika bezodpływowego zlokalizowanego na terenie opisanym literami ZŁ, NO, Sm, opróżnianego transportem specjalistycznym. W myśl § 2 ust. 7 teren opisany literami ZŁ, NO, Sm przeznacza się pod zieleń izolacyjną z możliwością lokalizacji tymczasowego zbiornika bezodpływowego ścieków bytowych oraz punktu selektywnego gromadzenia odpadów stałych. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 12 pkt 3 bezodpływowy zbiornik na ścieki bytowe w okresie przejściowym usytuować na terenie opisanym literami ZŁ, NO, w nieprzekraczalnych liniach zabudowy obiektów technicznych. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie w dniu 10 listopada 2009r. wynika, że stanowiąca własność skarżących nieruchomość oznaczona jako działka o nr ewid. [...] objęta jest regulacją wynikającą ze wskazanego powyżej planu ( §1 ). Działka oznaczona na mapie stanowiącej część graficzną planu symbolem NO, ZŁ Sm stanowi współwłasność kilkunastu osób. Na terenie tym inwestycja polegająca na budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne nie została wykonana. Jednocześnie skarżącemu odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...], jak również wyrażono negatywną opinię w sprawie ewentualnej budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na tej działce. Stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji narusza obowiązujący porządek prawny. Należy zwrócić uwagę na treść zapisu zawartego w § 4 uchwały, w myśl, którego wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi. Przepis ten ma w rozpatrywanej sprawie szczególnie istotne znaczenie w powiązaniu z normą prawna wynikającą z § 2 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały, z którego wprost wynika, że finansowanie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej wymienionych w § 2 planu nastąpi z budżetu gminy zgodnie z uchwała budżetową, natomiast pozostała infrastruktura techniczna finansowana będzie ze środków własnych inwestorów. Uprawnione jest zatem stanowisko skarżących zgodnie z którym, w rozpatrywanej sprawie przerzucony został na nich obowiązek wykonania inwestycji, który z przyczyn obiektywnych może nie być możliwy przez nich do wykonania. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wskazywał, że podjęte przez niego próby realizacji zbiornika nie spotkały się z pozytywną reakcją pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Jednocześnie przytoczone powyżej zapisy planu, jak wykazano, dają podstawy do przyjęcia, iż to na Gminie ciąży obowiązek wybudowania zbiornika na nieczystości płynne na terenie NO, ZŁ, Sm. W tym miejscu należy ponownie zwrócić uwagę na charakter planów zagospodarowania przestrzennego, które są aktami prawa miejscowego i mają moc powszechnie obowiązującą na danym terenie. Skoro w planie miejscowym zawarto zapisy o danej treści, to należy je interpretować wprost, a wszelka interpretacja rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Z żadnego zapisu przedmiotowej uchwały nie wynika obowiązek wykonania inwestycji na terenie NO, ZŁ, Sm przez indywidualnych inwestorów zainteresowanych korzystaniem ze zbiornika bezodpływowego. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organów, że proponowane przez skarżących rozwiązanie dotyczące odprowadzania ścieków bytowych jest sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczności tę można byłoby rozważać w sytuacji, gdyby zbiorczy zbiornik na nieczystości płynne lub sieć kanalizacyjna były zrealizowane. Natomiast w stanie takim jaki zastano w rozpatrywanej sprawie, takiej sprzeczności dopatrzeć się trudno. Wobec braku na danym terenie sieci kanalizacyjnej oraz zbiorczego zbiornika na nieczystości płynne przewidzianego dla kilkunastu nieruchomości, brak jest podstaw do stwierdzenia, że projekt budowlany przedłożony przez skarżących jest sprzeczny z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym. Należy również zwrócić uwagę na brak w przedmiotowym planie uregulowań międzyczasowych, to znaczy takich, które porządkowałyby kwestie odprowadzania ścieków bytowych do czasu zrealizowania inwestycji w postaci zbiorczego zbiornika na nieczystości płynne. Z powyższych względów należało uznać, że dokonana przez organ wykładnia ustaleń prawa miejscowego nie jest przekonująca. Nie uwzględnia ona bowiem podstawowego założenia koniecznego przy wykładni przepisów wprowadzających ograniczenie prawa własności, a mianowicie, że nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zakres ograniczeń wykonywania prawa własności. Sąd dokonując oceny legalności decyzji administracyjnej ma obowiązek przeprowadzenia tej oceny w świetle postanowień planu, jak i obowiązujących przepisów prawa, nie może zatem akceptować rozwiązań sprzecznych z prawem. Zasadny jest również zarzut skargi, zgodnie z którym stanowisko organów administracji publicznej w rozpatrywanej sprawie stanowi ewidentne naruszenie zasady postępowania administracyjnego - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Skarżącym udzielone zostało pozwolenie na budowę i zatwierdzony został projekt budowlany nie przewidujący rozwiązania kwestii odprowadzania ścieków bytowych. Jednocześnie podjęte następnie przez skarżących próby rozwiązania pod względem prawnym powyższego problemu spotkały się z odmownym stanowiskiem organu administracyjnego. Ważne jest również i to, że organ administracyjny nie wskazał prawnych możliwości korzystnego dla skarżących ukształtowania ich sytuacji prawnej, w danym stanie faktycznym. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że nieuprawniona jest teza organów administracji, iż zamierzona przez skarżących inwestycja budowlana narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, mianowicie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku ze stosowanymi w rozpatrywanej sprawie przepisami uchwały nr XXX/175/05 Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2005r., to zaś powoduje, że decyzje te, w wyniku uwzględnienia skargi, na mocy art. 145 §1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., podlegają uchyleniu. Dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy koniecznym było również uchylenie postanowienia organu l instancji z dnia [...] maja 2009r. nr [...]. Zasadnym jest w tym miejscu wyjaśnienie, że na postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zażalenie nie przysługuje (art. 141 § 1 k.p.a.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w oparciu o przepisy art. 200 i 205 p.p.s.a.