I OSK 807/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1859/10 w sprawie ze skargi M.W. na rozkaz personalny Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1859/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na rozkaz personalny Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] (pkt 1.), stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2.). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Komendant Powiatowy Policji w Ł. rozkazem personalnym z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr 30, działając na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem 1 września 2010 r. obniżył sierż. szt. M.W. dodatek służbowy o 30 % otrzymywanej stawki. Powyższe rozstrzygnięcie uzasadnił faktem przebywania przez nią na zwolnieniach lekarskich i nierealizowaniem zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska służby. Na podstawie art. 108 K.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania M.W. rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego odwołał się do treści art. 100 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 8 ust. 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Wskazał na uznaniowość dodatku służbowego jako składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny służby policjanta. Podkreślił, iż zgodnie z § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu, przy czym przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. W ocenie Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Wskazał, że sierż. szt. M.W. przebywała na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim od dnia 10 grudnia 2009 r. do dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji - łącznie 257 dni i w tym czasie nie realizowała obowiązków i zadań służbowych, które wykonywali za nią inni policjanci. W konsekwencji stwierdził, że długotrwała przerwa w pełnieniu przez nią służby z powodu choroby i nierealizowanie zadań stanowiło podstawę do obniżenia jej dodatku służbowego. Nastąpiło to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a rygor natychmiastowej wykonalności ( art. 108 § 1 K.p.a.) został nadany w sposób prawidłowy. Jednocześnie podał, że art. 121 cyt. ustawy o Policji stanowi, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi M.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o jego uchylenie zarzuciła błędną interpretację § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., polegającą na przyjęciu, że długotrwała choroba policjanta stanowi podstawę obniżenia dodatku służbowego o 30% otrzymanej stawki. Zdaniem skarżącej zaskarżony rozkaz personalny w tym zakresie jest niezgodny z art. 81 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) i § 11 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opinii służbowej funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularzy opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890). W ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie dokonały błędnej interpretacji § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., z uwagi na to, że oceny okresowe i opinie służbowe dotyczące jej służby, realizacji zadań i czynności służbowych oraz poziomu posiadanych kwalifikacji (znajdujące się w aktach osobowych) były bardzo dobre. Z tymi opiniami zapoznany był także Komendant Powiatowy Policji w Ł. Uzasadnienie rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego oparto na przesłankach niezgodnych z materiałami zgromadzonymi w aktach osobowych. Natomiast długotrwała choroba nie stanowi podstawy do obniżenia dodatku służbowego o 30%. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozkaz personalny Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Ł., wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku podał, że organ wydając rozkaz personalny o obniżeniu skarżącej dodatku służbowego miał na względzie okoliczność, że od wielu miesięcy z powodu choroby nie realizowała ona zadań i czynności służbowych wynikających z karty opisu jej stanowiska służbowego. Odwołując się do treści art. 121 ust. 1 cyt. ustawy o Policji wskazał, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach zdarzeń takich, jak choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału służbowego. Wprawdzie w ust. 2 art. 121 cyt. ustawy o Policji została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach, to jednak przepisy wykonawcze, które regulowałoby powyższą kwestię nie zostały wydane. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w świetle § 9 ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wystąpienie u policjanta choroby, nawet długotrwałej, nie stanowi przypadku szczególnego w rozumieniu powołanego przepisu. Zachorowanie policjanta i przebywanie na zwolnieniu lekarskim stanowi niedogodność dla jednostki Policji, w której pełni on służbę, to jednak tego typu sytuacje mają charakter powszechny i występują wszędzie tam, gdzie wykonywana jest praca bądź służba na podstawie stosunku pracy, czy stosunku służbowego. Odmienna wykładnia wskazanego przepisu, jak to uczyniły organy Policji w niniejszej sprawie, pozostaje w sprzeczności z art. 121 cyt. ustawy o Policji, który ma charakter gwarancyjny. Ustawodawca przewidział w nim dwie sytuacje. Według § 1 co do zasady, dokonywane są zmiany na korzyść policjanta, np. w czasie choroby policjanta podwyższenie uposażenia i jego składników na skutek zmiany przepisów płacowych. Natomiast w § 2 dopuszczono wprawdzie możliwość ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w okresie m.in. choroby policjanta, to jednak kryteria je uzasadniające, nie zostały przez ministra do spraw wewnętrznych w rozporządzeniu wykonawczym określone. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że nieuprawnione jest twierdzenie organu, iż § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. stanowią podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego tj. § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, póz. 1732 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu; 2) naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 §1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w Ł. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że sprawę dodatków do uposażenia szczegółowo reguluje powołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 152, póz. 1732 ze zm.) Stosownie do § 8 ust. 1 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Określone w ust. 2 § 8 cyt. rozporządzenia kategorie dodatku funkcyjnego są uzależnione od rodzaju stanowiska służbowego policjanta. Natomiast § 9 ust 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnione jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z kolei, z § 9 ust. 5 cyt. rozporządzenia wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżyć nie więcej niż o 30% otrzymanej stawki z zastrzeżeniem ust. 8. W ocenie autora skargi kasacyjnej analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą otrzymywać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że przerwa w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. A zatem długotrwała choroba stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant faktycznie nie wykonuje żadnych zadań i czynności służbowych. Zdaniem Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji obniżenie sierż. szt. M.W. dodatku służbowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie stosując ich w tej sprawie. W konsekwencji bezzasadnie na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. uchylił rozkazy personalne organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w §2 art. 183P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej oznacza, że (poza przesłankami nieważności) bierze pod uwagę tylko te zarzuty, które zostały w niej powołane. W skardze kasacyjnej jej autor podał obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a., to jednak z uwagi na charakter sprawy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 9 ust.5 w zw. z § 8 ust.5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ich niezastosowaniu. Istota sprawy sprowadzała się do wyjaśnienia, czy powołane przepisy rozporządzenia mogą stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Wskazać należy, iż w świetle art. 100 i art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji uposażenie policjanta składa się uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Dodatek służbowy policjant może otrzymywać za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonując upoważnienie zawarte m.in. w art. 104 ust. 6 cyt. ustawy wydał powołane wyżej rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 6 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 tego rozporządzenia dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. W myśl § 9 ust.1 i 2 cyt. rozporządzenia przyznaje się go policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony w wysokości nieprzekraczającej 50% podstawy wymiaru. Przy czym jego przyznanie jak i wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z kolei, ust. 5 § 9 omawianego rozporządzenia stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 -8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 2 tego rozporządzenia dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust.8. Stwierdzić należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem policjantowi dodatku służbowego w określonej wysokości a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego szczególnie uzasadniony przypadek o którym mowa w powołanym przepisie powodujący, że dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądż ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w określonej wysokości. Nie obejmuje natomiast sytuacji, gdy przyczyną niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych jest choroba. Jest ona bowiem objęta odrębną regulacją prawną określoną w art. 121 ust.1 cyt. ustawy o Policji. Przepis ten ma charakter ochronny i co do zasady gwarantuje policjantowi, który nie pełni obowiązków służbowych m.in. z powodu choroby zachowanie prawa do otrzymywania zarówno uposażenia zasadniczego jak i dodatków do uposażenia o charakterze stałym oraz innych należności pieniężnych należnych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do nich i ich wysokość. Minister do spraw wewnętrznych nie skorzystał bowiem do tej pory z delegacji ustawowej zawartej w ust.2 art. 121 powołanej ustawy o Policji i nie wydał w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy rozporządzenia w którym mógłby ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że do obniżania dodatku służbowego policjantowi z powodu jego choroby nie można stosować § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Choroba nie mieści się w płaszczyźnie należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków służbowych w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. W konsekwencji, czyni to niezasadnym również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art.145 § 1 pkt.1 lit. a P.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.