II GSK 1510/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan - Pytlowany Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1827/10 w sprawie ze skargi L. B. i F. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od L. B. i F. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2755 (dwa tysiące siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 11 lutego 2011 r. w sprawie ze skargi L.B. i F.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej GITD) z [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2010 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził od GITD na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o nałożeniu na L. i F. B. (wspólników spółki cywilnej A.) kary pieniężnej w wysokości 23.650 złotych. W dniu [...] kwietnia 2009 r. przeprowadzona została kontrola przedsiębiorstwa, prowadzonego przez skarżących. Zakres kontroli obejmował okres od 1 maja 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. odnośnie zapisów z tachografów analogowych. Wyniki przeprowadzonej kontroli zostały zawarte w protokole pokontrolnym. Wobec stwierdzonych uchybień, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z [...] maja 2009 r., zawiadomił skarżących o wszczęciu przeciwko nim postępowania administracyjnego odnośnie ujawnionych podczas kontroli naruszeń (okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, skrócenie dziennego czasu odpoczynku kierowcy przy wykonywaniu przewozu drogowego). Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji wydał decyzję z [...] maja 2009 r., na podstawie której nałożył na F. i L. B. karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów krajowych i wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowcy. Na skutek odwołania złożonego przez stronę Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z [...] sierpnia 2009 r., mocą której uchylił zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ I instancji winien ponownie przeanalizować zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci wykresówek kierowców. Decyzją z [...] marca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 23.650 złotych za naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego o czas do jednej godziny i o każdą rozpoczętą kolejną godzinę, a także za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i o każdą następną rozpoczętą godzinę. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości oraz o umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z [...] czerwca 2010 r., utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego L. i F. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., domagając się jej uchylenia i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania (w szczególności art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.) poprzez ustalenie przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wydanie decyzji w zakresie cen pracy kierowcy wyłącznie w oparciu o naruszenia stwierdzone na podstawie analizy wykresówek. Skarżący wskazali, że organ nie zweryfikował danych zawartych na wykresówkach poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz przeanalizowanie listów przewozowych CMR celem prawidłowego zaklasyfikowania ewentualnych naruszeń w oparciu o załącznik do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając, wyrokiem z 11 lutego 2011 r., zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie, przeprowadzając kontrolę przedsiębiorstwa skarżących nie uwzględniły zmian stanu prawnego, obowiązujących od dnia 7 marca 2009 r. w zakresie przeprowadzania kontroli (m.in. możliwości jej przedłużenia, przerwania kontroli, ale po spełnieniu określonych warunków). Nowe uregulowania nałożyły na kontrolujących szereg obowiązków i wprowadziły art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym nie można wykorzystywać dowodów zebranych z naruszeniem przepisów ustawy. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie kontrola skarżących rozpoczęła się w dniu [...] kwietnia 2009 r., a zakończyła się sporządzeniem protokołu z dnia [...] maja 2009 r., który został doręczony stronie w tej samej dacie. Organ nie wyjaśnił do jakiej kategorii przedsiębiorców należą skarżący i czy przy przeprowadzaniu kontroli doszło do naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a w związku z tym czy dowody uzyskane ewentualnie z naruszeniem czasu trwania kontroli mogą być wykorzystane we wszczętym postępowaniu administracyjnym. Wskazane wyżej uchybienia pozwalają- zdaniem Sądu I instancji- na postawienie organom zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 7 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast, co do zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd nie podzielił ich słuszności i w tym zakresie poparł stanowisko zajęte przez organy orzekające w sprawie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając wyrok WSA w całości i rzucając mu naruszenie przepisów postępowania: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, nr 270, dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.) oraz w związku z art. 77 ust. 6 i art. 83 ust. 1 Ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010, nr 220, poz. 1447, dalej u.s.d.g.) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż nie wyjaśnienie przez organy do jakiej kategorii przedsiębiorców należą skarżący mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż nie pozwala to na ustalenie czy nie doszło w sprawie do naruszenia art. 83 ust. 1 u.s.d.g., a tym samym nie pozwala także na ustalenie czy uzyskane w sprawie dowody mogły być wykorzystane w postępowaniu, podczas gdy wszystkie dowody mające istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zostały uzyskane w sposób zgodny z prawem tj. w ustawowych ramach czasowych trwania kontroli określonych w art. 83 ust. 1 u.s.d.g. (nawet określonych w pkt 1 dla mikroprzesiebiorców), albowiem faktycznie czynności kontrolne skarżących trwały zaledwie jeden dzień- co było bezsporne- i zostały przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2009 r., kiedy to zebrano cały materiał dowodowy stanowiący podstawę wyników kontroli, a wobec tego nie mogło dojść do wykorzystania w postępowaniu dowodów zebranych z naruszeniem przepisów ustawy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 77 ust. 6 i art. 83 ust. 1 u.s.d.g poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skoro sama tylko czynność techniczna polegająca na sporządzeniu i doręczeniu protokołu kontroli mogła mieć miejsce po upływie terminów, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.d.g. to w konsekwencji w sprawie mogło dojść do zebrania dowodów z naruszeniem prawa, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy dowody, na których oparły swoje orzeczenia organy administracji zostały uzyskane w terminach określonych w art. 83 ust. 1 u.s.d.g., a zatem w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 77 ust. 6 tej ustawy i tym samym nawet doręczenie protokołu kontroli po upływie dopuszczalnego czasu jej trwania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. i F. B. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego, uzasadniając swoje wnioski bezpodstawnością zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej organu. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że trafnie Sąd I instancji wskazuje na zmiany stanu prawnego jakie zaszły w ustawie z 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, po wejściu w życie przepisów ustawy z 19 grudnia 2008 roku o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Niewątpliwie w wyniku nowelizacji ustawy o swobodzie działalności gospodarczej doszło do uproszczenia systemu kontroli działalności gospodarczej. Wskazać należy, że został wprowadzony zakaz prowadzenia w tym samym czasie więcej niż jednej kontroli przez te same organy oraz ograniczono czas trwania kontroli. Należy stwierdzić, że kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w ustawie o transporcie drogowym. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że przepis art.83 ust.1 u.s.d.g. wyznacza ramy czasowe, określając maksymalny czas trwania wszystkich kontroli w jednym roku kalendarzowym u przedsiębiorców różnego typu ze względu na rozmiar prowadzonej działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika, że materiał dowodowy, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonej decyzji został zgromadzony przez organ w trakcie trwania kontroli w przedsiębiorstwie. Przypomnieć należy, że przepis art.77 ust.6 u.s.d.g. stanowi, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wynik kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. W tym miejscu należy wskazać, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Oznacza to, że ma obowiązek ocenić jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. W związku z powyższym niewątpliwie Sąd I instancji nie odniósł się do stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy, a tym samym nie ocenił czy z akt sprawy wynika z jakim przedsiębiorcą miały do czynienia organy podejmujące decyzję w niniejszej sprawie. Należy bowiem mieć na uwadze tę okoliczność, że czym innym jest zaniechanie dokonania przez organ ustaleń faktycznych w określonym zakresie, a czym innym brak odniesienia się przez ten organ do tak ustalonego faktu. Poza sporem pozostaje okoliczność, że Sąd I instancji nie wskazał na przekroczenie przez organ kontrolujący czasu kontroli, jak i nie rozważył, czy doszło do naruszenia przepisu dotyczącego czasu kontroli i nie ocenił czy ewentualne jego naruszenie miało istotny wpływ na wynik tej kontroli. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji winien odnieść się do stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i ocenić czy doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także wskazać czy naruszenie tych przepisów miało istotny wpływ na wynik kontroli oraz wyjaśnić na czym ten wpływ polegał. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. oraz art.203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.