I OZ 722/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1287/10 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia w sprawie ze skargi A. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na rok 2010 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Postanowieniem z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1287/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu wniosku A. P., odmówił wstrzymania wykonania zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na rok 2010. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rodzaje aktów i czynności podlegających wstrzymaniu wyszczególnione są w art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w ten sposób, że wstrzymaniu podlegają: decyzje i postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz akty terenowych organów administracji rządowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie art. 61 § 2 P.p.s.a nie przewiduje możliwości wstrzymania wykonania innych niż uchwały aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie przepis ten nie został zharmonizowany z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a przewidującym kontrolę sądu administracji aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dopuszcza możliwości wstrzymania wykonania zarządzenia wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego (Prezydenta Miasta Krakowa) to wniosek A. P. nie może, zdaniem WSA, zostać uwzględniony. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła A. P., domagając się jego zmiany poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnosząca zażalenie zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 2 P.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie orzeczenie na jego podstawie o wstrzymaniu wykonania zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa. W uzasadnieniu wskazano, że art. 61 § 2 i 3 P.p.s.a. wprowadza jedynie rozróżnienie wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ administracyjny i przez sąd. Adresatem wniosku o wstrzymanie aktu lub czynności zawartego w skardze, w zależności od podstawy prawnej będzie albo organ, albo sąd – jeżeli zatem w podstawie powołano art. 61 § 2 P.p.s.a. to wniosek powinien rozpoznać organ, jeśli zaś art. 61 § 3 P.p.s.a. (jak w niniejszej sprawie) – sąd. Ponadto, w ocenie wnoszącej zażalenie, ustawodawca nie ograniczył możliwości żądania wstrzymania wykonania aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może – po przekazaniu skargi – na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów zawartych w zażaleniu wskazać należy, że w doktrynie wyrażono pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, iż możliwe jest udzielenie ochrony tymczasowej w odniesieniu do takich aktów i czynności organów administracji publicznej, które objęte są zakresem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Oznacza to, że ochroną tymczasową objęto wszystkie akty i czynności poddane sądowej kontroli, tj. wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 P.p.s.a. Wszystkie ograniczenia w tym zakresie zostały wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 203 - 204). Wobec powyższego istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 sierpnia 2010 r. należy do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji, a następnie rozstrzyga się o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku. Działanie w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy, ale ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała (zarządzenie) w tym przedmiocie nie ma charakteru cywilnoprawnego, a wręcz rozstrzyga o tym, iż ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że w § 25 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2007 r. nr XXIV/288/07 wskazano, że Prezydent Miasta Krakowa ustala w drodze zarządzenia ostateczne listy mieszkaniowe. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest więc załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Wobec tego, iż zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i uznania, że akt ten objęty jest ochroną tymczasową, należy podzielić zarzuty zawarte z zażaleniu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 61 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. Żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza bowiem możliwości wstrzymania przez sąd aktu lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji zobowiązany będzie do powtórnej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia, a zatem do zbadania przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.