II GSK 989/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Lu 947/10 w sprawie ze skargi T.S. na informację L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniosku o dofinansowanie projektu ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.S. na rzecz L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Lu 947/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T.S. na informację L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: T.S. złożyła w Instytucji Pośredniczącej – L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Rozszerzenie oferty Hotelu K. wraz z poprawą infrastruktury zewnętrznej" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa L. (RPOWP) na lata 2007-2013, Oś priorytetowa I Przedsiębiorczość i innowacje, Działanie 1.5 Dotacje inwestycyjne w dziedzinie turystyki. Pismem z 18 października 2010 r. Agencja poinformowała skarżącą, że złożony wniosek nie spełnia 7-go kryterium formalnego dopuszczającego: Czy projekt spełnia kryteria określone w odpowiednich rozporządzeniach w sprawie udzielenia pomocy publicznej? Zdaniem Agencji, projekt objęty wnioskiem nie spełniał kryterium "nowej inwestycji" w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. Nr 193, poz. 1399 ze zm.), a tym samym pomoc przyznana na realizację projektu nie wywołałaby "efektu zachęty", o którym mowa w art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu. Zagadnienia wywoływania przez pomoc efektu zachęty oraz nowej inwestycji podlegały badaniu w ramach kryterium formalnego dopuszczającego. T.S. złożyła protest, nie godząc się z odrzuceniem wniosku. L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości pismem z [...] grudnia 2010 r., poinformowała skarżącą o uznaniu protestu za nieuzasadniony. W uzasadnieniu wskazano, że objęty wnioskiem projekt jest ściśle powiązany z uprzednio rozpoczętym zamierzeniem inwestycyjnym (realizowanym przed datą złożenia wniosku). Wobec tego Agencja stwierdziła, że wniosek na podstawie art. 8 rozporządzenia Komisji 800/2008 nie mógł zostać zakwalifikowany do udzielenia dofinansowania, gdyż pomoc ta nie wywoła efektu zachęty, o którym mowa w tym przepisie. Dla potwierdzenia stanowiska Agencja przytoczyła decyzję Komisji z 11 grudnia 2007 r. w sprawie pomocy państwa C 12/07 (ex N 799/06), planowanej przez Republikę Słowacką na rzecz przedsiębiorcy, w której - mimo zgodnego stanowiska podmiotu aplikującego o pomoc i państwa członkowskiego - Komisja uznała, że planowany projekt inwestycyjny nie jest samodzielny, ale stanowi naturalną kontynuację projektu rozpoczętego wcześniej (brak efektu zachęty). Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalając skargę T.S. na informację Agencji podzielił stanowisko w niej wyrażone, iż przedłożony do dofinansowania projekt nie spełnia 7-go kryterium formalnego dopuszczającego. Decydujące znaczenie ma treść rozporządzenia Komisji Nr 800/2008, jak również rozporządzenie z 11 października 2007 r. Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008, zgodnie z którym pomoc przyznana i objęta tym rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. Powyższy zapis pozostaje w zgodzie z pkt 28 preambuły do tego rozporządzenia, który stanowi, iż: "Aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy dla działalności, którą beneficjent mógłby prowadzić w istniejących warunkach rynkowych". Zasadność tego stanowiska potwierdzała również analiza przepisów wydanego na podstawie i w celu wykonania ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r. Zachęta ta, ze swej istoty odnosiła się do nowych inwestycji, skoro pomoc może być udzielana beneficjentom na realizację nowych inwestycji lub tworzenie nowych miejsc pracy w województwie objętym danym regionalnym programem operacyjnym (§ 5 ust. 2 wskazanego rozporządzenia). W § 5 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano, że nowa inwestycja obejmuje: inwestycję w środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne związane z: a) utworzeniem nowego przedsiębiorstwa; b) rozbudową istniejącego przedsiębiorstwa; c) dywersyfikacją produkcji przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów lub; d) zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego w istniejącym przedsiębiorstwie. Zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia prace związane z realizacją nowej inwestycji w przypadku mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców, mogą rozpocząć się po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku o tę pomoc. Sąd uznał, że powyższe regulacje w konfrontacji z treścią dokumentacji konkursowej złożonej przez skarżącą uzasadniały twierdzenie, że przedmiotowy projekt stanowi w istocie kolejny etap realizowanej już przed złożeniem wniosku inwestycji. Sąd wskazał, że z treści wniosku i załączonego do niego Biznes Planu wynika, że skarżąca otrzymała już dofinansowanie, z którego zrealizowała wyposażenie 23 pokoi, zakup sprzętu do sal konferencyjnych, zakup sprzętu do SPA, zakup wyposażenia do holu oraz zakup sprzętu do infrastruktury zewnętrznej - place zabaw, grill. Zatem w ocenie Sądu Agencja zasadnie wskazała, że brak jest w tym przypadku elementu nowości, odrębności, samodzielności - niezbędnych do wywołania efektu zachęty. W ocenie Sądu operacja polegająca na stworzeniu nowego produktu turystycznego w postaci Hotelu K. o podwyższonym standardzie, w rozumieniu art. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006, jako projekt lub grupa projektów realizowanych przez tego samego beneficjenta, została rozpoczęta już przed datą złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 30 d ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej uzppr) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie pkt 28 preambuły i art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 w zw. z § 5 ust. 3, § 5 ust. 4 pkt 1 i 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r., polegające na błędnym przyjęciu, że inwestycja T.S. objęta odrzuconym wnioskiem o dofinansowanie nie jest nową inwestycją, a udzielenie pomocy nie wywoła tzw. efektu zachęty w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie przywołanych przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego, bowiem odrzucony wniosek dotyczy projektu, który mieści się w pojęciu nowej inwestycji, jako że dotyczy rozbudowy istniejącego przedsiębiorstwa i doprowadzi do dywersyfikacji produkcji przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów, a więc spełnia wprost kryteria określone w ww. przepisach. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę legalności rozstrzygnięcia protestu przez Agencję w zakresie oceny zastosowania prawa materialnego, tj. pkt 28 preambuły i art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 w zw. z § 5 ust. 3, § 5 ust. 4 pkt 1 i 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 11 października 2007 r., a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że wykładnia językowa § 5 ust. 3 rozporządzenia z 11 października 2007 r., który doprecyzowuje ogólną definicję efektu zachęty z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 800/2008, prowadzi do wniosku, że dofinansowanie może dotyczyć istniejącego przedsiębiorstwa, jeżeli prowadzi do jego rozbudowy. Treść normy prawnej określonej w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 11 października 2007 r., zgodnie z którą wprowadzono zakaz prowadzenia prac objętych wnioskiem przed jego złożeniem należy interpretować ściśle, tzn. w odniesieniu do konkretnych działań wskazanych we wniosku, a nie do jakichkolwiek działań tylko pośrednio związanych, czy też poprzedzających te objęte wnioskiem o dofinansowanie. Kolejną samodzielną przesłanką pozwalającą na zakwalifikowanie projektu jako nowej inwestycji jest okoliczność, że jego realizacja doprowadzi do dywersyfikacji produkcji przedsiębiorstwa poprzez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów. Ilość świadczonych usług zwiększy się dwukrotnie, liczba dostępnych pokoi wzrośnie z 23 do 46. Zostanie wprowadzony również nowy produkt - Centrum SPA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przy ocenie projektu prawidłowo przyjęto, iż projekt ten nie jest "nową inwestycją", gdyż nie wypełnia zasady efektu zachęty. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja jest "nową inwestycją", a udzielenie pomocy wywoła "efekt zachęty" w rozumieniu pkt 28 preambuły i art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 800/2008 w zw. z § 5 ust. 3, ust. 4 pkt 1 i 2, § 10 ust. 1, § 11 ust. 3 rozporządzenia MRR z 11 października 2007 r. Instytucja Pośrednicząca – L. Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjęły, że zgłoszony projekt dotyczy realizacji (dokończenia) inwestycji rozpoczętej przed złożeniem wniosku. Przy tej ocenie uwzględniono cel inwestycji oraz zakres przedsięwzięcia. Okoliczności te wynikały przede wszystkim z załączonego do wniosku Biznes Planu. Szczegółowa analiza poszczególnych postanowień tego dokumentu wskazuje, że celem całej inwestycji był remont i dostosowanie hotelu do potrzeb klientów, poprzez wprowadzenie różnego rodzaju udogodnień jak sale konferencyjne, centrum SPA. Natomiast zamierzeniem etapu inwestycji, który jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy, było wyposażenie II piętra budynku gastronomiczno - hotelowego, a także roboty budowlano - drogowe wokół budynku. Taki zakres przedsięwzięcia, zarówno pod względem ekonomicznym jak funkcjonalnym, tworzył nierozłączną całość. Zadanie remontu i wyposażenia 23 pokoi na II piętrze hotelu, z robotami drogowo - budowlanymi wokół budynku, dawało w tej sytuacji podstawę do przyjęcia, że prace te stanowią jeden z etapów projektu. Bezspornym jest, że przed złożeniem wniosku o dofinansowanie projektu, który jest przedmiotem sprawy, skarżącej przyznana została dotacja ze środków UE w ramach Osi Priorytetowej I Przedsiębiorczość i Innowacje Działanie 1.5. z Regionalnego Programu Operacyjnego. W ramach tej inwestycji skarżąca zaplanowała następujące inwestycje: zakup wyposażenia 23 pokoi hotelowych z łazienkami na I piętrze hotelu, zakup dodatkowego wyposażenia do sal konferencyjnych oraz uzupełniającego wyposażenia służącego do kompleksowego funkcjonowania i obsługi konferencyjnej hotelu, spotkań konferencyjnych i imprez okolicznościowych, zakup wyposażenia do Centrum SPA, zakup wyposażenia holu oraz sprzętu do sprzątania, zakup infrastruktury zewnętrznej, jak urządzeń na plac zabaw, grill, a także zakup systemu zarządzania hotelem i rezerwacjami. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji za Instytucją Pośredniczącą uznał, opierając się na załączonych do wniosku Biznes Planie i pozostałych dokumentach, że część przedsięwzięcia zrealizowana przed złożeniem wniosku oraz część przewidziana we wniosku o dofinansowanie stanowią funkcjonalną i gospodarczą całość. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że poprzez uzyskanie dotacji miałby miejsce dywersyfikacja produkcji przedsiębiorstwa przez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów. A więc nie została spełniona przesłanka z § 5 ust. 3 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia MRR z 11 października 2007 r. Konkretna inwestycja ma polegać, jak wskazano powyżej, na uruchomieniu 23 kolejnych pokoi, a więc zwiększeniu ilościowym usług już oferowanych, a nie na dywersyfikacji oferty. Nowym produktem mogłoby być Centrum SPA, jednakże skarżąca, jak sama przyznała, otrzymała już środki na to przedsięwzięcie. Oddanie do użytku 23 pokoi nie jest również rozbudową istniejącego przedsiębiorstwa (§ 5 ust. 3 pkt 1 lit. b/ ww. rozporządzenia), a jedynie dalszym ciągiem jego tworzenia. Prace budowlane wokół budynku także nie spełniają dwóch powyższych przesłanek nowości inwestycji, a są tylko elementem kontynuacji tworzenia przedsiębiorstwa. W tym stanie faktycznym, który nie został skutecznie podważony argumentami skargi kasacyjnej, za trafny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że objęta projektem inwestycja nie stanowi "nowej inwestycji", a zatem że wnioskowana pomoc nie wywołuje "efektu zachęty" w rozumieniu pkt 28 preambuły i art. 8 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008. W myśl tego przepisu uznaje się, że pomoc przyznana MŚP i objęta rozporządzeniem wywołuje efekt zachęty, jeśli beneficjent przed rozpoczęciem prac nad projektem lub działaniem złożył do danego państwa członkowskiego wniosek o przyznanie pomocy. Także z treści § 12 ust. 1 rozporządzenia MRR wynika, że prace związane z realizacją nowej inwestycji w przypadku mikroprzedsiębiorców, małych lub średnich przedsiębiorców mogą się rozpocząć po złożeniu przez beneficjenta pomocy wniosku, o którym mowa w § 11 ust. 1. Stosownie zaś do § 12 ust. 3 tego rozporządzenia, przez rozpoczęcie prac związanych z realizacją nowej inwestycji należy rozumieć podjęcie prac budowlanych lub pierwszego prawnie wiążącego zobowiązania do zamówienia ruchomych środków trwałych, z wyłączeniem wydatków związanych z przygotowaniem i opracowaniem dokumentacji projektowej. Z powyższych uregulowań w sposób jednoznaczny wynika zatem, że o nowej inwestycji można mówić jedynie wówczas, gdy dla danego projektu został spełniony efekt zachęty, a więc gdy prace nie zostały rozpoczęte przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie, co zostało wykazane, nie zachodziła. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego wydane zostało na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.