II SA/Po 899/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] 10.2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2010r. nr [...] ustalającą, że kwota świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł, pobrana przez M. Ł., na rzecz uprawnionego D. Ł. w okresie od 01.01.2010r. do 31.03. 2010r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2009r. nr [...] przyznano świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości po [...] zł miesięcznie za okres od 01.10.2009r. na rzecz S. i D. Ł. Podstawę ustalenia wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego, stanowiło postanowienie Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...] 04.2008r. sygn. [...], zmieniające postanowienie Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] 12.2007r. sygn. [...] w ten sposób, że zasądzoną kwotę z tytułu zabezpieczenia kosztów utrzymania rodziny obniżono do kwoty [...] zł miesięcznie. Następnie wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] 12.2009r. orzeczono rentę alimentacyjną między innymi na rzecz mał. D. Ł. w kwocie po [...] zł miesięcznie, począwszy od uprawomocnienia się wyroku. Reprezentująca małoletniego, matka M. Ł., tytuł wykonawczy złożyła w kancelarii komornika [...]01.2010r., równocześnie składając odpis wyroku do [...] Centrum Świadczeń. W tych okolicznościach sprawy decyzją z dnia [...] 2010r. Prezydent Miasta P. zmienił decyzję z dnia [...] 2009r. w ten sposób, że przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz D. Ł. w wysokości po [...] zł miesięcznie w okresie od 01.01.2010r. do 30.09.2010r. Następnie decyzją z dnia [...] 2010r Prezydenta Miasta P. ustalił, że kwota świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł, pobrana przez M. Ł. na rzecz uprawnionego D. Ł. a w okresie od 01.01.2010r. do 31.03.2010r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 12 ust. 1, art. 23 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 5, 6 art. 25, art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 07.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: k.p.a.). Odwołanie od wskazanej decyzji złożyła M. Ł. podnosząc, że niezwłocznie zawiadomiła komornika o zmianie wysokości alimentów i nie może ponosić konsekwencji związanych z zaniedbaniem organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazało jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zdaniem organu ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada wskazanej w przepisie sytuacji, to jest osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego, świadczenie z funduszu alimentacyjnego, w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, wobec czego jest zobowiązana do ich zwrotu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wskazała na poprawność swojego postępowania w zakresie złożenia tytułu wykonawczego u komornika oraz swoją trudną sytuację materialną uniemożliwiającą zwrot pobranej kwoty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa. Poprawnie w sprawie ustalone zostało, że wypłata świadczenia alimentacyjnego, w kwocie po [...] zł miesięcznie, w okresie od 01.01.2010r. do 31.03.2010r. nastąpiła na podstawie decyzji z dnia [...]2009r., którą oparto z kolei na orzeczeniu Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia [...]04.2008r. ustalającym kwotę z tytułu zabezpieczenia kosztów utrzymania rodziny, między innymi na rzecz mał. D. Ł.. Decyzją z dnia [...] 2010r. organ, mając na uwadze wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...]12.2009r. zmniejszający kwotę alimentów, zmienił wcześniejszą decyzję obejmującą badany okres od 01.01.2010r. do 31.03.2010r. i obniżył świadczenie alimentacyjne na rzecz mał. D.[...] do kwoty po [...] zł miesięcznie. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 12 ust. 1, art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. a, art. 25, art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 07.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 - dalej również jako: u.p.o.a.). Kwestią sporną pozostawało zatem, czy w ustalonym stanie faktycznym, ziściły się przesłanki z art. 23 ust. 1 u.p.o.a. do uznania świadczenia alimentacyjnego, pobranego w okresie od 01.01.2010r. do 31.03.2010r., w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy [...] zł a kwotą [...] zł miesięcznie (łącznie [...] zł), za świadczenie nienależnie pobrane. W pierwszej kolejności wskazać należało, że błędnie organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że obowiązek zwrotu całej kwoty [...] zł, pobranej w okresie od 01.01.2010r. do 31.03.2010r., powstał na podstawie art. 29 ust. 2 u.p.o.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sadowego, świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest zobowiązana do ich zwrotu. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła, w kancelarii komornika, tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...]12.2009r., w dniu [...]01.2010r. (k. 23 akt adm.), równocześnie składając odpis wyroku w [...] Centrum Świadczeń (k.20 akt). Za okres po tej dacie wskazany przepis nie mógł być zatem podstawą orzeczenia o nienależnie pobranym świadczeniu. Jak wynika z akt administracyjnych (k.41) wyrok Sadu Okręgowego w P. uprawomocnił się [...] 01.2010r., natomiast tytuł wykonawczy, który mogła złożyć u komornika otrzymała skarżąca [...] 01.2010r. Porównanie daty otrzymania wyroku z klauzulą wykonalności – [...]01.2010r., z datą złożenia wyroku u komornika w dniu [...]01.2010r. wskazuje, że skarżąca działał bez zbędnej zwłoki. Mając na uwadze niezbędny przy tym obrót dokumentów wydaje się, że po stronie skarżącej nie miało miejsca zaniedbanie. Ustalenie i ocena w tym zakresie nie została przez organ dokonana. Dalszą kwestią jest czy o świadczeniu pobranym w okresie pomiędzy [...]01.2010r. a 31.03.2010r., w którym organ wypłacał świadczenie z funduszu alimentacyjnego w dotychczasowej wysokości, mimo iż posiadał informacje o obniżeniu alimentów, można mówić jako o świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 7 lit. a (u.p.o.a). Dokonując zatem w pierwszej kolejności oceny zasadności uznania za świadczenia nienależnie pobrane, świadczeń pobranych w kwocie przekraczającej kwotę [...] zł/m-c - w miesiącu lutym i marcu 2010 r. - zauważyć należy, że analiza przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w zasadzie wykluczył możliwość uznania za świadczenie nienależnie pobrane świadczenia alimentacyjnego, wypłaconego w kwocie odpowiadającej wysokości zasądzonych za dany okres alimentów. Uwzględnienia wymagała bowiem przede wszystkim istota samych świadczeń alimentacyjnych, które de facto zastępują środki, które wierzyciel alimentacyjny winien otrzymać tytułem wypłaty zasądzonych alimentów. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zdefiniowane zostało w art. 128 ustawy z dnia 25.02.1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U Nr 9, poz. 59 ze zm.), pod pojęciem środków utrzymania i wychowania. Jednocześnie, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego, z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków na zaspokojenie bieżących potrzeb (por. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 28.09.1949 r., która stosownie do poglądu zawartego w wyroku SN z dnia 08.06.1976 r. III CRN 88/76 - OSNCP 1977, poz. 33 - zachowała swą aktualność, uchwała z 05.07.1995 r., sygn. III CZP 86/95, Lex nr 4258). Unormowania materialnego prawa administracyjnego zawarte w ustawie z dnia 07.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7) służą natomiast wsparciu osób znajdujących się trudniej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania środków na bieżące utrzymanie od osób zobowiązanych do alimentacji (por. wyrok NSA z 28.07.2010 r., sygn. I OSK 597/10, www.nsa.gov.pl). W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że tryb postępowania administracyjnego uregulowany tą ustawą służy zapewnieniu bieżących środków na utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów. Jednocześnie, z woli ustawodawcy, przyznane na mocy przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów (art. 10 u.p.o.a.). Podstawowym warunkiem uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji (art. 3 u.p.o.a.). Same świadczenia z funduszu alimentacyjnego służyć mają natomiast zastąpieniu tych nie wyegzekwowanych alimentów. Stąd też, jak zaważa się w piśmiennictwie, w art. 10 ust. 1 u.p.o.a. ustawodawca powiązał wysokość kwot miesięcznego świadczenia wypłacanego przez organ z wysokością kwoty, jaką dłużnik uiszczałby na rzecz wierzyciela, gdyby egzekucja była prowadzona skutecznie (A. Korcz - Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Warszawa 2010, s. 133). Z uwzględnieniem powyższego dokonywać należało wykładni przepisów ustawy z dnia 07.09.2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Z uwagi na wspomniany cel bieżącego zaspokajania potrzeb wierzyciela alimentacyjnego w wysokości aktualnie ustalonych alimentów, tj. takiej jaką dłużnik uiszczałby na rzecz wierzyciela, przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów uregulowane zostały zasady aktualizacji wysokości świadczeń wskutek zmiany wysokości alimentów. Takim sytuacjom poświęcono art. 29 u.p.o.a. Błędnie jednak organy obu instancji uznały, że w ustalonym na gruncie rozpoznawanej sprawy stanie faktycznym ziściły się przesłanki, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, odsyłającym do przepisów w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Uwzględniając bowiem cel, któremu służyć mają świadczenia wypłacane z funduszu alimentacyjnego ustawodawca przyjął zasadę, w myśl której zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonywane są od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana - wysokości zasądzonych alimentów (art. 29 ust. 1 u.p.o.a.). Co do zasady więc ustawodawca wyklucza możliwość uznania za świadczenie nienależnie pobrane, świadczenia alimentacyjnego wypłaconego w kwocie odpowiadającej wysokości zasądzonych za dany okres alimentów. W tym miejscu wskazać należy, że obowiązek zmiany wysokości świadczenia z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów, określony w art. 29 ust. 1, możliwy jest jedynie w trybie wydania decyzji zmieniającej decyzję wcześniejszą. Obowiązek ten nie może być realizowany w trybie art. 23 ust. 1 u.p.o.a. przez uznanie, że różnica powstała w wyniku zmniejszenia alimentów stanowi nienależne świadczenie. Obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jako wyjątek, ustawodawca nakłada wyłącznie na osoby, które otrzymały świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego (ust. 2). Dokonując analizy powołanych przepisów przyjąć należało, że pod użytym przez ustawodawcę pojęciem "zmiany" rozumieć należy tytuł wykonawczy, bowiem zmiana w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ będzie dysponował tytułem wykonawczym, natomiast "dzień zmiany" rozumieć należy jako dzień, w którym tytuł wykonawczy został wydany. W świetle powyższego przyjąć należało, że w myśl art. 29 ust. 2 u.p.o.a. intencją ustawodawcy było, co podkreśla się w piśmiennictwie, zabezpieczenie organu, który w związku z nadejściem terminu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego zmuszony był wypłacić świadczenie w zbyt dużej kwocie względem należnych osobie alimentów, bowiem nie miał jeszcze wiedzy o zmodyfikowaniu tytułu wykonawczego (A. Korcz - Maciejko, op. cit., s. 239). Celem omawianego przepisu jest zatem aktualizacja bieżąco wypłacanych świadczeń alimentacyjnych. W świetle powyższego, na gruncie rozpoznawanej sprawy, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, iż przepis art. 29 ust. 2 u.p.o.a. nie znajdował zastosowania do stanu faktycznego obejmującego okres po złożeniu tytułu wykonawczego u komornika. Zauważyć należy że analizowana ustawa posługuje się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". Legalną definicję tego pojęcia zawarto w przepisie art. 2 pkt 7 lit. a) omawianej ustawy. Zgodnie z tym przepisem nienależnie pobranym świadczeniem są świadczenia z funduszu alimentacyjnego, wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części (lit. a), przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (lit. b), wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia (lit. c), wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty (lit. d), wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (lit. e). Wprawdzie wskazanego przepisu organ administracyjny nie poddał analizie ale nie ulega wątpliwości, że ustalony stan faktyczny wyklucza uznanie analizowanego świadczenia za niezależnie pobrane. Nie bez przyczyny racjonalny ustawodawca, na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". W orzecznictwie NSA zwraca się bowiem uwagę na błędne utożsamianie tego pojęcia, z pojęciem "nienależnego świadczenia". Jakkolwiek natomiast "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, to "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy" (por. wyrok NSA z 14.12.2009 r., sygn. I OSK 826/09, wyrok WSA z 26.01.2010 r., sygn. IV SA/Gl 398/09). Sąd zauważa, że w art. 2 pkt 1 lit. a ustawa przewiduje, że nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia, w całości lub w części. Taką okolicznością powodującą ustanie albo częściowe wstrzymanie nie jest wyrok sądu zmniejszający alimenty. W obiegu pozostaje bowiem nadal decyzja, na podstawie której organ wypłaca świadczenie w dotychczasowej wysokości i wyrok alimentacyjny nie powoduje jej ustania czy wstrzymania, nie ma bowiem bezpośredniego wpływu na treść decyzji kreującej obowiązek wypłaty świadczenia alimentacyjnego. Dopiero zmiana decyzji ustalającej wysokość świadczenia spowoduje zmianę tego obowiązku. W niniejszej sprawie decyzja zmieniająca wysokość świadczenia z funduszu alimentacyjnego zapadła 14.04.2010r., czyli nie funkcjonowała w obiegu w chwili wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego w miesiącu lutym i marcu. Oznacza to, że wypłacone skarżącej świadczenie za luty i marzec nie było przez nią nienależnie pobranym. W świetle przepisu definiującego pojęcie nienależnie pobranego świadczenia, oczywista wydaje się regulacja zawarta w art. 29 ust. 2 u.p.o.a., która przewiduje obowiązek zwrotu wypłaconego świadczenia, za pewien ściśle określony okres, mimo iż nie jest to nienależnie pobrane świadczenie. W tej wyjątkowej sytuacji przepis art. 23 u.p.o.a. stosuje się jedynie odpowiednio, czyli osoba co do której ziściły się przesłanki z art. 29 ust. 2 u.p.o.a. zobowiązana jest identycznie jak osoba, która pobrała nienależne świadczenie, do ich zwrotu wraz z odsetkami. Gdyby natomiast uznać, że wyrok alimentacyjny zmniejszający alimenty jest okolicznością bezpośrednio powodującą wstrzymanie świadczenia w części – zmniejszenie świadczenia, to ratio legis przepisu art. 29 ust. 2 u.p.o.a. byłby wątpliwy. Regulowałby bowiem obowiązek zwrotu świadczenia, który i tak by istniał na podstawie art. 23 ust.1. u.p.o.a. Reasumując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 pkt 7, art. 23, art. 29 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. Z tego też względu zaistniała konieczność wyeliminowania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w niniejszym wyroku, poprzez dokonanie prawidłowej analizy prawnej wskazanych przepisów. Organ winien nadto sporządzić uzasadnienie decyzji w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wyraźne wskazanie przesłanek oraz motywów uzasadniających wydanie orzeczenia o określonej treści. Jednocześnie organ zobowiązany jest do uwzględnienia wytycznych Sądu w zakresie wykładni przepisów regulujących tryb zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) należało uwzględnić skargę, o czym orzeczono w pkt I wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. II sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga