IV SA/Wa 60/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: "Kolegium") z dnia [...] września 2010 r., nr [...] uchylająca w całości, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], znak: [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wójt Gminy W., powołując w podstawie prawnej art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: "u.p.z.p."], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: - zmianie sposobu użytkowania budynku szkoły na dom opieki dla osób starszych i niepełnosprawnych wraz z jego rozbudową o dalszą funkcję związaną z domem opieki, - rozbudowie budynku mieszkalnego o funkcję gospodarczą (kotłownia c.o.), - zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek pralni, - budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce oznaczonej nr geod. [...] położonej w miejscowości R., gmina W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie"] dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ustalono wymagania dotyczące planowanej inwestycji. W powyższy sposób określono m.in. funkcję zabudowy jako usługowo - mieszkaniową, linię zabudowy - w odległości 26,0 m od krawędzi jezdni przyległej drogi gminnej, szerokość elewacji frontowej dla planowanej rozbudowy - do 20,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 4,0 m, wysokość głównej kalenicy dachu - do 7,0 m, kąt nachylenia dachu - do 45˚, stosunek powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki - 8%, powierzchnię biologicznie czynną - co najmniej 25% powierzchni działki objętej inwestycją, pojemność zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne - do 10 m3. Nadto organ stwierdził, iż objęta wnioskiem inwestycja przewidziana jest do realizacji na terenie działki zabudowanej obiektami usługowo - mieszkalnymi i nie wpłynie na zmianę zasadniczej części terenu. Nie spowoduje również negatywnego wpływu na środowisko. Działka stanowiąca teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - powiatowej. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. W dniu 5 lipca 2010 r. inwestor – M. K. wystąpiła z wnioskiem o częściową zmianę decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r., poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej rozbudowy z 4,0 do 7,0 m; wysokości głównej kalenicy z 7,0 do 9,0 m oraz objętości zbiornika bezodpływowego z 10 m3 do 12 m3. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], powołując w podstawie art. 113 § 1 k.p.a., Wójt Gminy W. zmienił decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. w żądanym zakresie. Na skutek rozpatrzenia zażalenia wniesionego pismem z dnia 19 lipca 2010 r. przez D. S. - stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w trybie art. 113 § 1 k.p.a. organ może prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie, rachunkowe i inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W decyzji z dnia [...] czerwca 1010 r. nie wystąpiła oczywista omyłka ani błąd pisarski, nie było zatem podstaw do jej sprostowania w oparciu o ww. przepis. Zaskarżone postanowienie stanowi nieuprawnioną ingerencję w treść decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. skutkującą zmianą jej merytorycznego rozstrzygnięcia mającego wpływ na rodzaj przyznanych inwestorowi uprawnień. Niezależnie od powyższego, w powołanym wyżej piśmie z dnia 19 lipca 2010r. D. S. wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r. wnosząc o jej uchylenie. Skarżonej decyzji zarzucił, iż wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Nadto podniósł, iż analiza terenu została przeprowadzona w sposób wadliwy bowiem organ ograniczył ją wyłącznie do czterech działek zabudowanych oraz czterech działek niezabudowanych, a nie - jak stanowią przepisy - do szerszego terenu. W konsekwencji cechy nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone zostały w sposób nieprawidłowy. Stwierdził nadto, iż dopuszczenie zabudowy działki nr ewid. [...] do 75% jej powierzchni spowoduje nadmierny spływ wód opadowych na jego działkę. Pozostawienie zaledwie 25% powierzchni biologicznie czynnej spowoduje całkowite zaburzenie gospodarki wodnej działki nr [...], co będzie miało niekorzystny wpływ na jego posesję. Podniósł również, iż zastoiny ścieków wokół szamba będą negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał treść art. 59 u.p.z.p. wskazując, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku barku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy niezbędne jest łączne spełnienie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). W świetle powyższego, zdaniem organu, w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony z naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia. W konsekwencji, wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące parametrów, cech i wskaźników określonych w § 1 pkt 1 - 5 rozporządzenia zostały ustalone z naruszeniem przepisów powołanego rozporządzenia. Analiza - jak zauważył dalej organ odwoławczy - stanowi załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem treść tego dokumentu powinna jasno i czytelnie odzwierciedlać wyniki zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji przez organ orzekający. Informacje zawarte w analizie - stanowiące istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia - mają wskazywać, że organ nie działał w sposób dowolny, lecz w granicach prawa. Kolegium zaznaczyło również, iż na analizowanym obszarze występuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem, biorąc pod uwagę projektowaną funkcję usługową - dom opieki społecznej, organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób bezsporny, że w okolicznościach niniejszej sprawy istnieje ciągłość funkcji zabudowy. Końcowo Kolegium stwierdziło, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, stąd uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien uwzględnić żądanie wnioskodawczyni zawarte w piśmie z dnia 5 lipca 2010 r., modyfikujące wniosek z dnia 29 marca 2010 r. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2010 r. M. K. i W. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 107 § 3 art. 128, art. 228, art. 231, art. 233 oraz art. 138 § 2 k.p.a., - art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. W motywach skargi skarżący podnieśli, że odwołanie D. S. zostało uwzględnione przez organ odwoławczy z powodów, które nie zostały w nim podniesione. Odwołujący zarzucił bowiem rzekomą zmianę stosunków wodnych na gruncie spowodowaną planowaną budową szamba. Pismo D. S. winno być potraktowane w sposób określony w art. 231 w zw. z art. 233 k.p.a. i w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo wodne, wskazujący na Wójta Gminy W. jako organ właściwy w pierwszej instancji do rozpoznania podniesionych w nim zarzutów. Nadto skarżący zarzucili, iż organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zmiana przeznaczenia i sposobu użytkowania terenu polegająca jedynie na przebudowie istniejących obiektów budowlanych w postaci budynku byłej szkoły z obiektami towarzyszącymi w celu dostosowania ich do nowej funkcji jako domu opieki społecznej, bez zmiany ich parametrów technicznych, wymaga przeprowadzenia analizy otoczenia terenu, przewidzianej jedynie dla "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarówno z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jak i z decyzji wydanych w niniejszej sprawie nie wynika, by przedmiotem postępowania miała być jakakolwiek "nowa zabudowa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Za nową zabudowę nie można bowiem uznać budowy szamba dla istniejącego i przebudowywanego obiektu budowlanego. Dalej skarżący podnieśli, iż nieuzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące na potrzebę "łącznego" rozpoznania przez organ pierwszej instancji pierwotnego wniosku M. K. z dnia [...] lutego 2010 r. oraz zmodyfikowanego wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. Nowy wniosek może podlegać ocenie jedynie w ramach nowego postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej. Końcowo skarżący zauważyli, iż w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu winien uczestniczyć W. K. - mąż inwestorki i współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. Pozbawienie skarżącego czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu skutkuje naruszeniem art. 10 w zw. z art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 14 lutego 2011 r., pełnomocnik skarżących podtrzymał w całości skargę wnosząc o jej uwzględnienie. Ponownie zaznaczył, iż pierwotny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył jedynie adaptacji istniejącego budynku byłej szkoły - bez zmiany bryły budynku - na cele placówki opiekuńczej, tj. adaptacji polegającej na budowie niezbędnych urządzeń sanitarnych, w tym szamba. Budowy niewielkiego szamba, jako obiektu towarzyszącego, nie można traktować jako "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tylko taka zabudowa winna być poprzedzona przeprowadzeniem analizy otoczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."], sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, natomiast argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2010 r., uchylająca w całości, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalającą warunki zabudowy dla opisanej w niej inwestycji na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości R., gmina W. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, iż zaskarżona decyzja została wydana na skutek rozpatrzenia - spełniającego wymogi ustawowe - odwołania wniesionego w dniu 19 lipca 2010 r. przez D. S. - posiadającego, jako właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Z treści pisma w sposób bezsporny wynika, że dotyczy ono decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Odwołujący się zgłosił zastrzeżenia m.in. co do sposobu przeprowadzenia analizy terenu oraz ustalenia parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania działki nr [...]. W tej sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie sprawy oraz merytoryczna ocena zarzutów wnoszącego odwołanie, a w konsekwencji wydanie decyzji w trybie art. 138 k.p.a. Nieuzasadnione są w świetle powyższego zarzuty skargi sprowadzające się do błędnego zakwalifikowania ww. pisma z dnia 19 lipca 2010 r. Brak jest bowiem podstaw, by ww. odwołanie potraktować jako żądanie wszczęcia postępowania w formie skargi, o której mowa w art. 233 k.p.a., dla rozpatrzenia której właściwy byłby Wójt Gminy W. stosownie do art. 228 w zw. z art. 231 k.p.a. Wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy uznał, iż "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, określonym dla działki o nr geod. [...] w miejscowości R., gmina W.", stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy W.z dnia [...] czerwca 2010 r., nie spełnia wymogów określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla objętej wnioskiem inwestycji wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów ww. rozporządzenia. Z powodu wskazanych naruszeń niezbędne stało się ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skarżący zarzucili natomiast, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia analizy otoczenia terenu. Analiza taka jest wymagana wyłącznie dla "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy nie wynika, by przedmiotem postępowania miała być jakakolwiek nowa zabudowa. Budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne dla istniejącego i przebudowywanego obiektu budowlanego nie można bowiem uznać za nową zabudowę, o której mowa w ww. przepisie. W ocenie Sądu ze stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić z następujących powodów: Stosownie do treści art. 59 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia - w drodze decyzji - warunków zabudowy. Uzyskanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o warunkach zabudowy wymaga z kolei łącznego spełnienia warunków, które zostały wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z tych warunków jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa", wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z literalnego brzemienia cytowanego przepisu wynika, iż określona w nim zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko "nowej zabudowy". Istota tej zasady, w myśl cytowanej regulacji, polega na dostosowaniu nowej zabudowy do starej, a zatem można o niej mówić tam, gdzie zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. t.j. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę tego obiektu. Nie obejmuje ona natomiast innych robót budowlanych, polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, czyli stanowiących ingerencję w obiekt budowlany, który już został wzniesiony (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 498). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, która nie wiąże się z "nową zabudową" w powyższym rozumieniu, nie wymaga zatem spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, niepubl.). Z tą ostatnią sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie. Przeciwnie, z wniosku skarżącej z dnia 29 marca 2010 r., jednoznacznie wynika, iż planowana inwestycja będzie polegać na dobudowie kotłowni c.o. do istniejącego budynku domu mieszkalnego nauczyciela, dobudowie skrzydła do istniejącego budynku szkoły w celu zmiany sposobu jego użytkowania na dom opieki dla osób starszych i niepełnosprawnych, budowie szczelnego osadnika ścieków oraz zmianie budynku gospodarczego na pralnię. W dalszej części wniosku określono charakterystyczne parametry techniczne nowego pawilonu (skrzydła) domu opieki (pkt 3 ppkt a, d, e wniosku). Część opisowa znajduje odzwierciedlenie w części graficznej wniosku obejmującej załącznik mapowy oraz rysunki projektowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że planowana inwestycja obejmuje prace budowlane polegające na rozbudowie obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Dobudowa ww. elementów do istniejącego obiektu jest bowiem równoznaczna z jego rozbudową. Zamierzenie inwestycyjne wiąże się zatem z powstaniem "nowej zabudowy", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku jest uzależnione od spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej w pkt 1. Oznacza to, jak zasadnie wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, iż w rozpatrywanej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ww. rozporządzenia. W świetle powyższego nieuzasadnione jest twierdzenie pełnomocnika skarżących, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 29 marca 2010 r. dotyczy jedynie adaptacji istniejącego budynku byłej szkoły bez zmiany parametrów technicznych (bryły) budynku na cele placówki opiekuńczej, a jedynym nowym elementem inwestycji jest osadnik ścieków, który nie mieści się w pojęciu "nowej zabudowy" powołanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Z opisanego wyżej wniosku wprost wynika, że inwestycja obejmuje rozbudowę obiektu związaną ze zmianą parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, co implikuje konieczność przeprowadzenia ww. analizy terenu w celu zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa". Podkreślenia wymaga, iż pełnomocnik skarżących nie kwestionuje, iż wniosek obejmuje dobudowę skrzydła budynku (protokół z rozprawy przed WSA), twierdzi jednak, że taka dobudowa nie wymaga przeprowadzenia analizy terenu. Jak wywiedziono powyżej, pogląd ten nie znajduje prawnego uzasadnienia. . Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Kolegium, iż "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (...)" stanowiąca załącznik do decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] czerwca 2010 r., nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej - której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy - obszar analizowany (ust. 1 § 3). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2), przy czym zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Użyte w ust. 1 określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony działki budowlanej objętej wnioskiem i z każdej strony musi być zamknięty liniami granicznymi. Działka, na której ma być realizowana inwestycja powinna stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należy, iż obszar analizowany w kontrolowanej sprawie nie spełnia powyższych wymagań. Granica obszaru analizowanego nie została wykreślona wokół działki budowlanej objętej wnioskiem we wskazanej wyżej odległości. W konsekwencji przeprowadzona analiza jest wadliwa. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ przyjął do analizy zaledwie cztery działki zabudowane usytuowane po tej samej stronie drogi, po której położona jest działka objęta wnioskiem (nr [...]), podczas gdy z załącznika graficznego wynika, że obszar analizowany powinien obejmować znacznie większy teren obejmujący również działki zabudowane położone po przeciwnej stronie drogi. Analiza terenu została zatem dokonana z pominięciem niektórych działek zabudowanych. Dysponując wadliwą analizą - sporządzoną w następstwie niewłaściwego określenia granic obszaru analizowanego - organ pierwszej instancji nie miał możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji. Oznacza to, że organ orzekł nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które należało wziąć pod uwagę. To zaś stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego i już tylko z tego powodu za zasadne uznaje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia ma obejmować wszystkie elementy wymienione w § 1 pkt 1 - 5 rozporządzenia, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Elementy te powinny być wyznaczone w sposób konkretny (precyzyjny), w oparciu o bezwzględnie wiążące reguły postępowania zawarte w rozporządzeniu, a następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wprawdzie przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy, ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy, odstępstwo jest skonkretyzowane, a stan ten znajduje odzwierciedlenie w decyzji, której uzasadnienie spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonuje stronę o słuszności tego wyboru. Końcowo Sąd zauważa, iż nie mają racji skarżący twierdząc, iż z uzasadniania zaskarżonej decyzji wynika zalecenie dla organu pierwszej instancji odnośnie łącznego rozpoznania wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy z dnia 11 lutego 2010 r. oraz zmodyfikowanego wniosku z dnia 5 lipca 2010 r., co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Sformułowanie użyte przez Kolegium, iż "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien uwzględnić propozycję inwestorki zawartą w piśmie z dnia 5 lipca 2010 r.", w istocie dość nieprecyzyjne, należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji winien podjąć kroki w celu wyjaśnienia, że zakres i treść wniosku z dnia 11 lutego 2010 r. jest ostateczna i zgodna z wolą wnioskodawczyni. Rację mają natomiast skarżący podnosząc zarzut naruszenia przez organy orzekające art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie W. K. - współwłaściciela działki nr [...] - jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Co do zasady bowiem do kręgu osób mających przymiot strony w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należą: inwestor, właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz właściciele (użytkownicy wieczyści) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji. Naruszenie to nie wpływa jednak na zmianę - dokonanej przez Sąd - oceny zaskarżonej decyzji. Wydanie orzeczenia kasatoryjnego skutkuje tym, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie ponowne, prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem skarżącej. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest prawidłowa. Jak bowiem wywiedziono powyżej dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie niezbędne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.