II SA/Wa 1718/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakazu inspektora pracy oddala skargę Okręgowy Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej Kpa, w dniu [...] lipca 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w nakazie nr rej. [...] z dnia [...] września 2008 r. ze względu na powagę rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że K. O. w przeszłości wystąpił z analogicznym wnioskiem dotyczącym przedmiotowego nakazu. Okręgowy Inspektor Pracy wydał wówczas w dniu [...] marca 2009 r. decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. K. O. odwołał się do Głównego Inspektora Pracy, który decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Pracy odnosiło się do wszystkich wymienionych w art. 156 Kpa przesłanek nieważności decyzji. Dalej organ podał, iż zgodnie z art. 16 § 1 Kpa, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Główny Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] sierpnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m. in., że na podstawie art. 157 § 3 Kpa, orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie lub niemająca zdolności do czynności prawnych, a nie działa za nią przedstawiciel ustawowy. Natomiast do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć przede wszystkim sytuacje, w których wskazane przez stronę rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, istnienie res iudicata, jak również istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych. Organ administracji publicznej nie może orzekać dwa razy w tej samej sprawie, przepisy prawa nie zezwalają bowiem na prowadzenie postępowania w tym samym trybie co postępowanie zakończone już decyzją ostateczną. Ewentualne wszczęcie takiego postępowania i wydanie decyzji stanowiłoby wadę z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa (res iudicata) i skutkowałoby stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. W niniejszym postępowaniu decyzją ostateczną wydaną w sprawie jest powołana wcześniej decyzja Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2009 r. znak [...]. Decyzja Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] sierpnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. O., reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania: 1) art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez nie wyjaśnienie i nie zebranie dowodów, czy rzeczywiście istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji pierwszej instancji. Organ nie odniósł się do argumentów zawartych we wniosku. 2) art. 8 Kpa poprzez pozostawienie w obiegu prawnym decyzji wydanych na podstawie kontroli (i protokołu kontroli) przeprowadzonej w oddziale przedsiębiorcy zamiast w siedzibie przez co obywatel czuje się bezradny wobec organów administracji, 3) art. 10 Kpa, poprzez nie zapewnienie jakiegokolwiek udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Strona nie była informowana o przebiegu postępowania, ani zapoznana z materiałami na podstawie których wydano decyzję. Skarżący zarzucił również, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego: 1) art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa poprzez ich niezastosowanie, 2) art. 157 § 3 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że w sprawie nastąpiła res iudicata, 3) art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzez jego bezzasadne przywołanie i zastosowanie w uzasadnieniu. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w nakazie nr [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Pełnomocnik skarżącego, w piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2009 r. zajął stanowisko w przedmiocie odpowiedzi na skargę, w szczególności w przedmiocie wniosku organu o odrzucenie skargi. Strony skarżąca podniosła, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji lecz odmowa wszczęcia przez organ na podstawie art. 157 § 3 Kpa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Na pierwszy zatem "rzut oka" widać, że są to dwie odrębne sprawy i nie może mieć do nich zastosowania art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto strona skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia, przez co naruszony został art. 107 § 3 Kpa. Organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r., będącym w odpowiedzią na powyższe pismo strony skarżącej, podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 Kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych, np. czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Nie może ono natomiast dotyczyć wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być bowiem dopiero wyjaśnione po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Podkreślał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach: "Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa), uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 Kpa, organ może zadecydować dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania" - wyrok z 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145. Z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), wynika zasada, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z treści tego przepisu nie można jednak wyprowadzić zakazu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadkach, kiedy skarga na decyzję, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, została oddalona przez sąd administracyjny. W związku z powyższym, nie ma zakazu wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny a wynikiem tego postępowania było oddalenie skargi. Z pewnością takie rozstrzygnięcie daje podstawę do uznania, iż kontrolowany akt jest zgodny z prawem, co z kolei prowadzić może do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast nie może być podstawą do odmowy wszczęcia takiego postępowania. Z przedstawionych przyczyn, Sąd nie podzieli stanowiska organu, że związanie organu oceną prawną dokonaną uprzednio przez Sąd (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1085/09 o oddaleniu skargi skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji), jak również, wystąpienie w sprawie res iudicata, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym, skutkującej niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. O naruszeniu powagi rzeczy osądzonej można mówić jedynie w przypadku, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość sprawy natomiast, to sytuacja, gdy w obu przypadkach w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym (B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 1996, s. 722, także NSA w wyrokach: z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 6434/97 (LEX nr 37852) oraz z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 341/02 (niepublik.). Podkreślić należy, iż obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, z. 1 poz. 32; por. też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000, s. 930). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 Kpa oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, jeżeli organ w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bada merytorycznie przesłanki nieważnościowe i podejmuje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, winien wymienić art. 158 § 1 Kpa jako podstawę prawną swego działania. Dlatego wymienienie art. 157 § 3 Kpa w sentencji decyzji, w sytuacji gdy w swojej istocie sprawa została rozpoznana merytorycznie w ramach dyspozycji art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 Kpa., jest błędem, który zdaniem Sądu jednak nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd zgadza się zarzutem podniesionym w skardze dotyczącym naruszenia art. 157 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, poprzez ich zastosowanie. Natomiast nie uznaje za trafne, zarzuty związane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa, gdyż Sąd nie stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jak również, że została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd również nie podziela zarzutów dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Nie ustala nowego stanu faktycznego i nie zbiera nowego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa, gdyż uzasadnienie odpowiada warunkom określonym w tym przepisie, aczkolwiek Sąd nie podzielił przedstawionego w nim stanowiska. Wyjaśnić należy, że wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony bowiem zgodnie z art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.