VII SA/Wa 2057/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a odmówił uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] , którą uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] oraz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. K., M. i G. P. Sp. J. pozwolenia na przebudowę części podziemnej hali tartaku w zakresie przesunięcia lokalizacji taśmociągu z wykonaniem komory na taśmociąg, zlokalizowanego w P. przy ul. [...] na działce nr [...] km [...] . W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia 22 lutego 2008 r. B. i J. K. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...]. Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a podnosząc m.in., że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r., znak: [...]. Organ dodał, że z akt sprawy wynika również, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że w sprawie zapadły wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. o sygn. akt VII SA/Wa 620/09 i dnia 13 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 621/09, którymi był związany oceną prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W powyższych wyrokach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął jako datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania 21 kwietnia 2008 r., podczas gdy wniosek o wznowienie w sprawie został złożony pismem z dnia 22 lutego 2008 r. W związku z powyższym organ w dniu [...] lutego 2010 r. własnym postanowieniem po ustaleniu zachowania przez wnioskodawców terminu, o którym mowa w art. 148 k. p. a wznowił na wniosek B. i J. K. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] . W dalszej części uzasadnienia organ powołał przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Wyjaśnił, że zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] zaprojektowana inwestycja obejmuje przebudowę istniejącej hali tartaku, polegającą na wykonaniu komory w części podziemnej dla potrzeb zmiany usytuowania przenośnika taśmowego trocin. Stosownie do przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego inwestycja ta stanowi budowlę. Organ podkreślił, że działki o nr ew. [...] i [...] (odpis z KW nr [...] i odpis z KW nr [...] ), którymi właścicielami są B. i J. K. nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr ew. [...] na której zaprojektowano sporny obiekt. Działka nr ew. [...] jest oddzielona od nieruchomości skarżących, działkami o nr ew. [...], [...] i [...]. Nadto podkreślono, że z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], znak: [...] (mapa sytuacyjna) wynika, że projektowana inwestycja jest oddalona o ponad 60 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 75 m od granicy działki nr ew. [...] . Oceniając powyższe organ uznał, że brak jest przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawców w związku z realizacją spornej inwestycji. Jednocześnie organ odnosząc się do zarzutów wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] tj. przebudowa części podziemnej hali tartaku w zakresie przesunięcia lokalizacji taśmociągu z wykonaniem komory na taśmociąg. W ramach niniejszego postępowania nie jest więc możliwe uwzględnienie oddziaływanie innych obiektów znajdujących się na nieruchomości objętej inwestycją na sąsiednie działki. Mając na względzie powyższe, zdaniem organu nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a wobec braku możliwości oceny zajścia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. B. i J. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na fakty, które podał w skarżonej decyzji wskazał, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu zasadna była odmowa uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdził, że są one bezpodstawne i pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazał, że przywołany przez skarżących przepis art. 5 ust. 1 lit c Prawa budowlanego, jest bezpodstawny, gdyż z pisma Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, ze pomiary hałasu przeprowadzone przez organy ochrony środowiska nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu hałasu, a nowe pomiary nie były możliwe z powodu braku zgody skarżących. Wskazano także, że uciążliwości, które wymieniają wnioskodawcy poza ww. wymienionym tj. zanieczyszczenie powietrza, zanieczyszczenie gruntu i wód nie mogą być weryfikowane przez organ w tym postępowaniu z uwagi na to, że nie jest on organem właściwym, a nadto nie naruszają one interesu prawnego tylko faktyczny. Ryzyko poważnych zagrożeń jest zdaniem organu gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami w tym ekspertyzami. Nadto organ podał , że kwestie merytoryczne, nie mogą być brane pod uwagę, ze względu na nieuznanie skarżących za stronę postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli B. i J. K. wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a i art. 28 k.p.a w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretacją ww. przepisów polegającą na przyjęciu, że skarżący jako właściciele nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z działką inwestora nie posiadają interesu prawnego niniejszym postępowaniu, zawężając pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" jedynie do przepisów określających warunki techniczne obiektów budowlanych oraz przekroczenia poziomu hałasu. 2) nie rozpoznanie istoty sprawy poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności nie ustalenie jaki jest obszar oddziaływania inwestycji i czy działki skarżących znajdują się na tym obszarze, oraz błędne przyjęcie, że brak jest przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działkę skarżących w związku z realizacją spornej inwestycji oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność podniesionych przez skarżących zarzutów , co doprowadziło do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a 3) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a poprzez nie rozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkiem czego zdaniem skarżących uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 106 § 1 i 3 k.p.a W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ocena, pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji podjętej w trybie wznowieniowym na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010r. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, w wyniku którego przy spełnieniu wszystkich przesłanek określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, może dojść do uchylenia decyzji ostatecznej. Przepisy o wznowieniu postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, konieczne jest ścisłe przestrzeganie ustanowionych w tym zakresie norm i wynikających z nich etapów postępowania. I tak złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie art. 149 k.p.a poprzez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania w drodze decyzji. Stosownie do powołanej normy prawnej postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z kolei zasadą wynikającą z art. 151 k.p.a jest, iż dopiero po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a a przeprowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania i weryfikacji istnienia jednej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 i art. 145 a k.p.a, organ administracji może wydać jedną z decyzji, o których mowa w tym przepisie. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, jest jedyną podstawą wznowienia , której ustalenie istnienia łączy się z ustaleniem zaistnienia podstawy wznowienia postępowania. Kwestia zaś zaistnienia tej przesłanki podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, co wynika, z art. 151 § 1 k.p.a. Na tym etapie postępowania organ może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie , iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zwykłym. Ostatecznie w zależności od wyniku poczynionych ustaleń organ może wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli dojdzie do wniosku , iż wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony ( art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a ). Wyrazem przeciwnego ustalenia będzie wydanie jednej z decyzji wskazanych w art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego związany oceną prawną w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII S.A./Wa 620/09 i z dnia 13 września 2009 r. sygn. akt VII S.A./Wa 621/09, postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. wznowił na wniosek skarżących postępowanie zakończone ostateczną decyzją organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. zachowując tym samym prawidłowość procedury wznowieniowej. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie dotyczącej decyzji Starosty O. z dnia [...] lipca 2006 r. udzielającą pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to uzasadnione zostało brakiem interesu prawnego skarżących, ze względu na to, iż brak jest przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu działek wnioskodawców w związku z realizacją spornej inwestycji. Podkreślić należy, że w postępowaniu o wznowieniu postępowania administracyjnego w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony przez organ architektoniczno-budowlany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższe ujęcie oznacza, że status strony takiego postępowania przysługuje np. właścicielowi nieruchomości sąsiedniej wówczas, gdy realizacja projektowanego obiektu budowlanego spowoduje na jego nieruchomości powstanie ograniczeń dotyczących jej zagospodarowania, przy czym ograniczenia te muszą wynikać z przepisów prawa. Takie ograniczenie oznacza, że osoby trzecie ( w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Podkreślić należy, że brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych nieruchomości, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przyznać trzeba rację skarżącym, że o zaliczeniu do obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie decyduje bezpośrednie sąsiedztwo działek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że atrybut strony przysługuje nie tylko właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale również właścicielom działek położonych dalej, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącego przepisy a w szczególności art. 5 Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa ochrony środowiska nie są przepisami, które ograniczają sposób zagospodarowania działki czy też jakiekolwiek uprawnienia skarżących. Podkreślić należy, iż organ w toku postępowania wyjaśnił, że tartak w skład którego wchodzi kwestionowane torowisko do sortowania i transportu drewna, nie emitował hałasu, który przekracza dopuszczalne wartości. Organ zaznaczył, że z pisma Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, że pomiary dokonywane przez Inspektorat w O. w dniu [...] lutego 2009 r. w porze dziennej na granicy terenu zakładu (na którym usytuowany jest sporny obiekt ) i zabudowy mieszkaniowej w P. przy ul. [...], od strony L., nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych wartości hałasu, określonych w rozporządzeniu Ministra środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ). Także załączone przez skarżących do skargi pismo z dnia 3 września 2010r., wskazuje, że inwestor dysponuje niezbędnymi decyzjami uprawniającymi do korzystania ze środowiska. Nadto stwierdzić należy, że projekt budowlany, opisy ocen technicznych do projektu budowlanego oraz do zagospodarowania działki nr [...] potwierdzają , że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Jak wynika już z oceny technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. A. S. do projektu zagospodarowania działki nr [...] będącej załącznikiem do decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2006 r. "obiekty wraz z urządzeniami podlegają okresowym kontrolom w zakresie oddziaływania na środowisko poprzez hałas i substancje wprowadzane do powietrza. Dokonywane pomiary potwierdzają nie przekraczanie dopuszczalnych poziomów określonych dla przedmiotowego terenu oraz że planowana inwestycja nie spowoduje żadnej zmiany w zakresie emitowanych czynników wpływających na stan środowiska. Zmiana lokalizacji taśmociągu nie spowoduje zmian w zakresie wielkości produkcji". Także z opisu technicznego do projektu budowlanego przebudowy części podziemnej hali traków na ww. działce wynika, że przebudowa i usytuowana wewnątrz obiektu użytkowanego jako tartak nie jest uciążliwa dla środowiska i nie wpływa ujemnie na obiekty sąsiednie. Ponadto, jak podkreślił w uzasadnieniu decyzji organ, skarżący nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością nr ew. [...] na której zaprojektowano sporny obiekt. Działka nr ew. [...] jest oddzielona od nieruchomości B. i J. K., działkami o nr ew. [...], [...] i [...]. Z zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Starosty O. z dnia [...] lipca 2006 r. wynika, iż projektowana inwestycja jest oddalona o ponad 60 m od granicy działki nr ew. [...] i ok. 75 m od granicy działki nr ew. [...] . Powyższe oznacza, że wszelkie ewentualne uciążliwości w pierwszej kolejności pochłaniane będą przez działki je rozdzielające. Trzeba tu podkreślić, że zgodnie z Konstytucją i prawem każdy właściciel nieruchomości ma prawo swobodnie nią dysponować, o ile nie narusza to obowiązujących przepisów prawa. Dlatego też trudno zabronić właścicielowi działki budowlanej zabudowy własnej działki, jeżeli jest ona zgodna z przepisami prawa budowlanego i nie ogranicza właściciela innej nieruchomości w zagospodarowaniu jego działki. W tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Podnoszone przez stronę skarżącą argumenty zamykają się w pojęciu interesu faktycznego. Wskazane zaś naruszenia przepisów prawa, nie znajdują potwierdzenia z zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżący zaś nie wykazali aby przedmiotowa inwestycja ograniczała ich możliwości w zagospodarowaniu własnej działki. W świetle powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.