II SA/Wr 673/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy garażu oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stosując przepis art. 105 § 1 i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn. zm.) postanowił umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie budowy garażu na terenie nieruchomości przy ul. Ś. [...] we W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w wyniku pisma skierowanego w dniu 8 września 2009r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przez R. K., który zwrócił się o "przeprowadzenie kontroli zgodności obiektu budowlanego zagłębionego garażu położonego przy ul. Ś.[...] we W., będącego własnością J. W. pod kątem zgodności zabudowy z pozwoleniem na budowę oraz bezwzględnie obowiązującymi przepisami". W dalszej części uzasadnienia organ orzekający opisał szczegółowo kolejno podejmowane w sprawie czynności procesowe wyjaśniając m.in., że w dniu 15 stycznia 2010r. przeprowadzono dowód z oględzin, podczas których ustalono, że na terenie nieruchomości przy ul. Ś. [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, dwukondygnacyjny. Od strony sąsiedniej nieruchomości przy ul. Ś. [...] we W. do budynku przylega garaż, zagłębiony w stosunku do poziomu terenu. W trakcie oględzin J. W. oświadczył, że "przedmiotowy garaż został wybudowany w roku 1972", a także, że "był inwestorem robót związanych z wykonaniem garażu, a od tego czasu wykonywał jedynie bieżące remonty" R. K. przedstawił do protokołu pismo z dnia [...]r. w którym wskazuje na nieprawidłowości powstałe w trakcie wydawania pozwolenia na dobudowę w/w garażu (m.in. brak zgody ówczesnego sąsiada, brak określenia odległości garażu od granicy działki). W dniu [...]r. J. W. złożył w inspektoracie nadzoru budowlanego uwierzytelnione kopie dokumentów związanych z dobudową garażu do budynku przy ul. Ś. [...] we W., m.in. postanowienie nr [...] z dnia [...]r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.-Ś. dotyczące ustalenia możliwości i warunków realizacji budowy garażu przy ul. Ś. [...] we W., decyzję nr [...] z [...] r. P. W. – Ś. zatwierdzającą plan realizacyjny, decyzję nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwoleniu na budowę (decyzja o pozwoleniu na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu). W dniu 23 lutego 2010r. R. K. przedłożył w inspektoracie wniosek "o bezwzględny nakaz rozbiórki garażu rudery mieszczącej się na posesji W.ul. Ś. [...]". W piśmie poinformował, że na dachu garażu zalega śnieg, ściany garażu są popękane na całej swojej powierzchni a stan techniczny garażu grozi zawaleniem na posesję przy ul. Ś. [...] we W. Do pisma załączono dokumentację zdjęciową. W dniu 17 lutego 2010 r. do inspektoratu przekazano archiwalne akta (teczka nr[...], 23 karty) będące w posiadaniu archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W., dotyczące nieruchomości przy ul. Ś. [...], m.in. decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. – Ś. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowaniu obiektu - dwurodzinnego domu mieszkalnego, wolnostojącego przy ul. Ś. [...] we W., decyzję nr [...] z [...] r. P. W. – Ś. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy garażu przy ul. Ś. [...] we W., wniosek J. W. z dnia [...]r. o zatwierdzenie dokumentacji technicznej oraz wydanie pozwolenia na budowę garażu (decyzja nr [...] z dnia [...]r.). W dniu 11 marca 2010r. R. K., po zapoznaniu się z aktami sprawy, złożył pismo, w którym wyszczególnił braki w dokumentacji wypożyczonej z archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W. i wskazał, że "brak odbioru technicznego garażu oraz innych dokumentów czyni garaż na posesji przy ul. Ś. [...] samowolką budowlaną zagrażającą ludziom". W dniu 9 kwietnia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W. o udostąpienie archiwalnych dokumentów związanych ze zgłoszeniem zakończenia budowy garażu na terenie nieruchomości przy ul. Ś. [...] we W. (m.in. dziennika budowy, oświadczeń kierownika budowy). W odpowiedzi poinformowano, że w aktach archiwalnych wydziału, jak i również w zapisach komputerowych prowadzonych od 1998r. brak jest dokumentów dotyczących zakończenia budowy garażu przy ul. Ś. [...] we W. W dniu 9 kwietnia 2010r. J. W. przedłożył w inspektoracie oświadczenie, (w odpowiedzi na postanowienie nr [...] z dnia [...]r.), w którym informuje, że nie posiada dokumentów dotyczących zgłoszenia zakończenia robót, jak również dziennika budowy. J. W. podał ponadto, że budowę prowadził i nadzorował inż. Z. D. i był on w posiadaniu tych dokumentów. Po zakończeniu robót ("połowa czerwca 1972r.") "przyprowadził on dwóch inspektorów, których nie znałem, w celu przeprowadzenia oględzin i określenia zgodności z projektem". Poinformował również, że uzyskanie dokumentów wymieniowych w sentencji postanowienia było dla niego niemożliwe, "gdyż inż. Z. D. zmarł ponad 15 lat temu". Organ wskazał ponadto, że nie jest uprawniony do rozstrzygania o poprawności aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej jak również do ich weryfikacji (np. w postępowaniu nadzwyczajnym). W ocenie organu nadzoru budowlanego zebrany materiał dowodowy wyjaśnia w sposób dostateczny aktualny stan dotyczący garażu dobudowanego do budynku przy ul. Ś. [...] we W., od strony sąsiedniej nieruchomości przy ul. Ś. [...] we W. Przedmiotowy garaż został wykonany na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.-Ś. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany (po wcześniejszym uzyskaniu przez inwestora zatwierdzenia planu realizacyjnego - decyzja nr [...] z dnia [...] r.). Istniejąca lokalizacja garażu została zatwierdzona powyższymi decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej (załączniki sytuacyjne do decyzji). Inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę załączył 2 egzemplarze dokumentacji projektowej (pismo z dnia 7 listopada 1971r.). Dokumentacja związana z realizacją robót budowlanych zachowała się w wersji szczątkowej, brak jest m.in. zatwierdzonej dokumentacji projektowej, dziennika budowy, zgłoszenia zakończenia robót. Organ orzekający zwrócił jednak uwagę, że ustawa z dnia 31 stycznia 1961 roku - Prawo budowlane (obowiązująca w czasie uzyskania pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu) nie nakładała obowiązku -przechowywania dokumentacji, wobec czego nie można stwierdzić, iż właściciel budynku naruszył prawo poprzez nieposiadanie w/w dokumentów. Powyższych dokumentów nie posiada także archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W. Obowiązek archiwizowania dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania został nałożony na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę w nowelizacji prawa budowlanego w 1994r. ( art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane). W odniesieniu do sprzeciwu R. K. dotyczącego dokonania odbioru technicznego garażu Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał, że nie dokonuje odbiorów technicznych, a jako właściwy organ przeprowadza obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrolę powyższą przeprowadza się w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, po zgłoszenia zakończenia robót. W uzasadnieniu organ wyjaśnił również, że prowadził postępowanie w sposób zgodny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W zakończeniu uzasadnienia organ wyjaśnił, że stwierdzając brak przesłanek (określonych w art.50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane) do prowadzenia postępowania, a także brak czynności bądź robót budowlanych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego prawem - w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - postanowiono umorzyć prowadzone postępowanie. Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł R. K. zarzucając temu orzeczeniu naruszenie: 1. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na zgromadzonych w materiale dowodowym faktach nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. oczywiście nie związanych z istotą postępowania, a przywoływanych jako uzasadnienie zajętego stanowiska; 2. art. 80 k.p.a., art. 75 w art. 83 par. 3 k.p.a. art. 75 k.p.a, art. 86 k.p.a i 95 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na "szczątkowym" materiale dowodowym, uznając większość faktów za udowodnione jedynie na podstawie jednostkowej dostępnej dokumentacji oraz oświadczeniu J. W. o rzekomym dokonaniu odbioru technicznego garażu, które nie usuwają' powstałych w sprawie wątpliwości, nieskonfrontowanych z innymi dowodami, które winny być przez organ zebrane, a w szczególności poprzez uznanie dokumentacji przedstawionej przez Urząd Miasta W. za jedyną istniejąca i wystarczającą do wydania przedmiotowej decyzji; 3. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 84 k.p.a. poprzez nieprzywołanie przez organ biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność sprawności technicznej budynku oraz stwarzanego przez niego zagrożenia dla ludzi i otoczenia, w sytuacji gdy wydanie decyzji o braku takiego zagrożenia jedynie na podstawie zdjęć i oględzin nieruchomości, jak również przez osobę nie posiadającą wiadomości specjalnych jest co najmniej przedwczesne. Powołując się na te zarzuty R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenie na podstawie art. 136 kpa dodatkowego postępowania dowodowego. Uzasadniając zarzuty i żądanie zawarte w odwołaniu R. K. wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna, bowiem organ rozpatrujący sprawę orzekł na podstawie szczątkowego materiału dowodowego uznając fakty niepotwierdzone dokumentami urzędowymi za udowodnione na podstawie wyłącznie oświadczeń strony postępowania. Sytuacja taka miała miejsce, chociażby, w przypadku złożonego na piśmie do akt postępowania oświadczenia strony – J. W. mającego stanowić dowód na okoliczność zakończenia budowy i dokonania odbioru technicznego. Skądinąd przyjęcie tegoż oświadczenia nastąpiło z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej - strona nie została bowiem pouczona o konsekwencji składania fałszywych oświadczeń, a tym samym została naruszona norma art. 83 par. 3 KPA. Dowód taki nie powinien być przyjęty w poczet materiału dowodowego, a tym samym nie może on stanowić podstawy faktycznej dla wydanej decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dopełnił formalności co do wystąpienia do właściwego organu o przekazanie materiałów niezbędnych do właściwego rozpoznania sprawy. Otrzymując jednak szczątkowe, wycinkowe wręcz fragmenty całości, prawnie koniecznej i wymagalnej, dokumentacji procesu budowlanego organ rozpoznający sprawę przeprowadził błędną analizę logiczną dokumentacji uznając, iż skoro zachowane w archiwach małe fragmenty obszernej dokumentacji są wydane w sposób prawidłowy, to zapewne, gdyby zachowała się całość dokumentów byłaby równie prawidłowa. Rozumowanie takie jest w sposób całkowity bezzasadne i przedwczesne. Organ winien dołożyć wszelkich starań, aby w sposób kompleksowy poznać stan prawny przedmiotowego garażu, a w braku dokumentacji w archiwach, hołdując zasadzie równości stron, winien skonfrontować, sprzeczne w dużej mierze ze sobą, stanowiska stron postępowania. Odwołujący się zarzucił również nieprawidłowy stan techniczny przedmiotowego garażu i stwierdził w uzasadnieniu, że w celu wykazania, iż obiekt ten w sposób rzeczywisty grozi zawaleniem, a tym samym winno się go natychmiast rozebrać należy przeprowadzić w toku postępowania administracyjnego, na podstawie art. 84 kpa, dowód z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Przeprowadzenie tego dowodu w sposób rzetelny pozwoli stwierdzić czy obiekt grozi zawaleniem, czy też jego konstrukcja jest w pełni sprawna technicznie i nie zawiera uszkodzeń mogących powodować bezpośrednie zagrożenie zawaleniem dla ludzi i otoczenia. Organ pierwszej instancji stwierdził brak tegoż zagrożenia jedynie na podstawie dokumentacji zdjęciowej i oględzin nieruchomości, co wydaje się niewystarczające. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy - po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy – podał, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Jednocześnie organ wskazał, że wprawdzie celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, ale nie zawsze może on być osiągnięty z przyczyn o różnym charakterze. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się wart. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe, a w niniejszej sprawie wynika ona z braku możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy prawa materialnego. Posiłkując się znajdującymi się w aktach sprawy kserokopiami najważniejszych aktów, udostępnionych organowi stopnia powiatowego organ odwoławczy ustalił, iż Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. podał informacje dotyczące możliwości i warunków realizacji zamierzonej inwestycji tj: budowy zagłębionego garażu przy ul. Ś. [...] we w W. W postanowieniu tym wskazano, iż garaż ma mieć długość 6m, odległość od ul. Ś. do garażu ma wynosić 11m, natomiast Inwestor obowiązany jest uzyskać zgodę sąsiada na budowę przy granicy posesji. Kolejnym aktem prawnym wydanym w sprawie spornego garażu jest decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] r., zatwierdzająca plan realizacji budowy garażu na posesji nr [...] przy ul. Ś. do której dołączone jest oświadczenie K. J. z dnia [...]r., o wyrażeniu zgody na budowę tego garażu, oraz mapki przedstawiające jego usytuowanie. Kolejnymi dokumentami w sprawie jest archiwalna teczka przesłana przez Wydział Architektury Urzędu Miasta W. datowana na lata 1965-1972, dotycząca nieruchomości nr [...] przy ul. Ś., zawierająca decyzję nr [...] z dnia [...]r., udzielającą pozwolenia na budowę garażu przy ul. Ś. [...] we W., wraz z mapą i częścią dokumentacji technicznej. Analizując powyższe dokumenty organ odwoławczy stwierdził, iż jak słusznie uznał organ stopnia powiatowego na wybudowanie spornego garażu Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Chronologia powyżej opisanych zachowanych aktów znajdujących się w archiwum urzędów, bezsprzecznie wskazuje na podjęcie przez Inwestora działań zmierzających do legalnej budowy obiektu budowlanego jakim jest sporny garaż. Biorąc pod uwagę, iż od powstania przedmiotowego obiektu upłynął znaczny okres czasu, oraz że dopiero ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wprowadziła w art. 63 dla właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonej art. 60 dokumentacji budowlanej należało – zdaniem organu orzekającego uznać, że zgromadzone dokumenty jakkolwiek niekompletne bowiem niezawierające dziennika budowy, jednoznacznie wskazują, iż Inwestor legalnie wybudował przedmiotowy obiekt budowlany, zgodnie z dokumentacją techniczną. Ponadto – w ocenie organu biorąc pod uwagę zachowane do dnia dzisiejszego dokumenty, opisane powyżej, uznanie, iż sporny budynek powstał w wyniku samowoli budowlanej lub z odstępstwem od projektu byłoby daleko idącym nadużyciem (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2006 r., II SA/Wr 602/05). Wobec braku jakichkolwiek dowodów przeciwnych, a także niemożności interpretowania powstałych niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu, któremu zarzuca się brak respektowania obowiązków wynikających z przepisów prawa należy stwierdzić, że przedmiotowy garaż powstał legalnie, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a tym samym brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego nie ma podstaw do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego bowiem organ pierwszej instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe w sprawie. Jakkolwiek dokumentacja dotycząca przedmiotowego obiektu, zachowała się w wersji szczątkowej, jednakże dołączone do akt sprawy przekazane przez Wydział Architektury i Budownictwa dokumenty świadczą o podjęciu przez Inwestora działań zmierzających do wykonania przedmiotowego garażu zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, a fakt nieposiadania przez Inwestora dokumentu potwierdzającego odbiór tego budynku przez organy nie jest podstawą do wskazania, iż Inwestor nie zgłosił zakończenia robót budowlanych. Ponadto organ zauważył, iż skarżący podważając zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy nie wskazuje, na żadną okoliczność potwierdzającą jego zarzuty co do nielegalnego wybudowania spornego garażu. Dodatkowo D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w uzasadnieniu, że przedmiotem postępowania jest budowa garażu na nieruchomości przy ul. Ś. [...] we W.; tym samym argumenty dotyczące stanu technicznego przedmiotowego garażu, wykraczają poza zakres niniejszego postępowania i nie mogą mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Kwestia niewłaściwego stanu technicznego przedmiotowego garażu, jako niezwiązana z jego legalnością, pozostaje poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszym postępowaniu, a kwestia sporu sąsiedzkiego pomiędzy Inwestorem a poprzednim właścicielem sąsiedniej posesji także nie ma wpływu na postępowanie dotyczące budowy garażu. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował R. K. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi R.K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie 1. art. 105 par. 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż niemożliwym jest przedmiotowe rozstrzygnięcie w sprawie wobec braku możliwości podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy prawa materialnego w sytuacji gdy organowi z urzędu wiadomo, jakie przesłanki winny być spełnione przez inwestora w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę m.in. uzyskanie odpowiednich zgód, a które nie zostały spełnione przez J. W.; 2. art. 7 i 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 75 k.p.a, art. 86 k.p.a poprzez uznanie większość faktów za udowodnione jedynie na podstawie jednostkowej dostępnej dokumentacji oraz oświadczenia J.W. o rzekomym dokonaniu odbioru technicznego garażu, które nie usuwają powstałych w sprawie wątpliwości, nieskonfrontowanych z innymi dowodami, które winny być przez organ zebrane, a w szczególności poprzez uznanie dokumentacji przedstawionej przez Urząd Miasta W. za jedyną istniejąca i wystarczającą do wydania przedmiotowej decyzji, podczas gdy w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest zgody właścicieli sąsiadujących nieruchomości K. J. oraz K. W. na budowę garażu przy ul. Ś. [...], będących podstawa do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę garażu; 3. bezzasadne naruszenie art. 221 i art. 223 kpa w związku z art. art. 6, 7, 8, 9 i 12 kpa poprzez niezbadanie całości wniosku strony tj. brak przeprowadzenia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy stan techniczny spornego budynku grozi zawaleniem, w szczególności na teren nieruchomości skarżącego. Wskazując na sformułowane w skardze zarzuty R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący powołał argumenty zbieżne w swojej istocie z argumentami zamieszczonymi w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wskazując dodatkowo, że nieuprawnione jest twierdzenie organów orzekających w sprawie o bezprzedmiotowości postępowania wobec braku możliwości jej rozstrzygnięcia przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Ponadto – w ocenie skarżącego – organ bezzasadnie odmówił zbadania zarzutu skarżącego "w przedmiocie zagrożenia katastrofą budowalną, skoro niespornym jest, że garaż został wybudowany z przekroczeniem granic działki, a ewentualne zawalenie się ściany spowoduje ingerencję w nieruchomość stanowiącą własność skarżącego lub stanowić będzie o ewentualnym zagrożeniu życia i zdrowia osób przebywających na działce nr[...]. Powyższe czyni w pełni zasadnym i koniecznym żądanie zbadania sprawy w aspekcie zagrożenia zawalenia się budynku lub jego części." W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 lutego 2011r. pełnomocnik organu i uczestnik postępowania wnieśli o oddalenie skargi. Sąd pominął oświadczenie obecnej na rozprawie adw. A. M. – wobec niedoręczenia – mimo zobowiązania złożonego na rozprawie – prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa substytucyjnego do reprezentowania R.K. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią przepisu art. 104 kpa "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej" (§ 1). "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji". (§ 2) Jednym z dopuszczonych przez ustawodawcę w przywołanej ustawie procesowej sposobów innego niż rozstrzygnięcie merytoryczne zakończenia sprawy administracyjnej w danej instancji jest umorzenie postępowania, dla którego warunki określone zostały w art. 105 kpa. Przepis ten ustanawia dwa tryby umorzenia postępowania – obligatoryjny w § 1 i fakultatywny w § 2. Podstawą prawną decyzji zaskarżonej określoną w sposób pośredni oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stanowił przepis art. 105 § 1 kpa z którego wynika, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z przyjętą w doktrynie i zaakceptowaną przez praktykę orzeczniczą organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych koncepcją bezprzedmiotowości sytuacja ta oznacza, że brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwia wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć przed wszczęciem danego postępowania, albo zostać ujawniona w jego toku, ale może również powstać w czasie prowadzenia postępowania w określonej sprawie. Bezprzedmiotowość rozpatrywać można zarówno w toku postępowania zwykłego – orzekającego, jak i w czasie trwania nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego. W nauce i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnej, indywidualnej sprawie administracyjnej nie może rozstrzygać o istocie sprawy, bowiem nie został do tego upoważniony przez ustawodawcę. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotezie żadnej normy prawnej, na podstawie której właściwy organ administracji publicznej może - poprzez konkretną czynność orzeczniczą -ingerować w sferę praw i obowiązków określonego podmiotu (strony postępowania) i kształtować jego sytuację prawną. Ingerencja taka – wbrew sugestiom skarżącego – nie może być dokonywana na podstawie przypuszczeń, czy być efektem wątpliwości co do pewnych faktów lub zdarzeń, ale musi być bezwzględnie konsekwencją dokonanych w sposób nie budzący wątpliwości ustaleń, co do zaistnienia wymaganych odpowiednim przepisom prawa okoliczności. Z materiału sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy garaż, usytuowany przy ul. Ś. [...] we W. został w 1972 roku wybudowany przez J. W. w sposób legalny. Podstawę dla realizacji tego obiektu budowlanego stanowiły: postanowienie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.-Ś. z dnia [...] r. Nr [...] dotyczące ustalenia możliwości i warunków realizacji garażu oraz decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W.-Ś. z dnia [...]r. Nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny i decyzja tego organu z dnia [...] r. Nr [...] udzielająca pozwolenia na budowę (decyzja o pozwoleniu na budowę wymagającą zatwierdzenia projektu). Należy przy tym podkreślić, że wskazane powyżej orzeczenia pozostają w obrocie prawnym, a zatem są wiążące dla organów administracji publicznej i innych jednostek stosujących prawo, a organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do dokonywania oceny ich prawidłowości ani do ich weryfikowania. Fakt istnienia tych orzeczeń czyni niezasadnym zarzut nielegalnego działania inwestora. Pozwolił też stwierdzić zgodność zrealizowanych robót budowlanych z ich treścią. Natomiast brak kompletu dokumentów wymaganych w procesie inwestycyjnym w obowiązujących w czasie realizowania przedmiotowego obiektu warunkach prawnych nie może być traktowany jako okoliczność przemawiająca na niekorzyść inwestora. Istotne też jest – na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy, że ani ustawa z dnia 31 stycznia 1961r. – Prawo budowlane, ani ustawa z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane nie nakazywała inwestorowi przechowywania dokumentacji budowlanej, a obowiązek taki wprowadzony został dopiero przepisem art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Ponadto starannie przeprowadzone przez organy właściwe instancyjnie postępowanie wyjaśniające wykazało brak legalnej możliwości uzyskania kompletu dokumentacji technicznej związanej z przedmiotową inwestycją. W tych okolicznościach i przy uwzględnieniu ustrojowej zasady praworządności, której bezwzględnie podporządkowane są organy administracji publicznej dysponujące kompetencją orzeczniczą umorzenie przedmiotowego postępowanie należy uznać za czynność nie naruszającą prawa. W przedmiotowej sprawie nie były też istotne podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące złego stanu technicznego przedmiotowego garażu i ewentualnych zagrożeń z tego wynikających. Takie kwestie mogą być przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego wyłącznie w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 66 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, natomiast postępowanie, w którym wydana została zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca dotyczyło budowy garażu na terenie nieruchomości przy ul. Ś. [...] we W. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 13 listopada 2009r.), a nie jego stanu technicznego. Należy dodatkowo wyjaśnić, że organy nadzoru budowlanego wypełniają czynności tzw. policji budowlanej i zobowiązane są do interwencji w formie prawem przewidzianej w sytuacji naruszenia przez określony ustawowo podmiot przepisów prawa budowlanego. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w art. 66 powołanej powyżej ustawy – Prawo budowlane będzie on zobligowany do zainicjowania z urzędu postępowania zmierzającego do usunięcia w tym zakresie niezgodności przedmiotowego obiektu z prawem materialnym. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że zarzuty dotyczące wybudowania przedmiotowego garażu częściowo na nieruchomości skarżącego nie mogą być rozważane ani rozstrzygane w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego i podlegają ocenie sądu powszechnego w postępowaniu o naruszenie posiadania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i stosownie do przepisu art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. H.B. 14.03.2011r.