II SA/Wr 608/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia jako bezzasadnych zarzutów zobowiązanego na prowadzone postępowanie egzekucyjne. oddala skargę Złożona przez Z. P. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2010 r. nr [...] została wywiedziona na tle następujących zdarzeń faktyczno-prawnych. W dniu 21 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wystawił przeciwko skarżącemu tytuł wykonawczy. Podstawę dla tytułu wykonawczego stanowiła ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 1 października 2008 r. nr [...]. nakazująca skarżącemu rozbiórkę pawilonu handlowego branży ogólno-spożywczej wraz z urządzeniami technicznie z nim związanymi, wybudowanych na działce nr [...], NM -2 przy ulicy W. w B. oraz złożenie organowi nadzoru budowlanego stopnia powiatowego informacji o wykonaniu tego obowiązku. Wystawienie tytułu wykonawczego poprzedziło upomnienie zobowiązanego wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej decyzji, wystawione w dniu 5 stycznia 2010 r., a doręczone stronie dnia 7 stycznia 2010 r. Tytuł wykonawczy doręczono skarżącemu 25 maja 2010 r., natomiast w dniu 1 czerwca 2010 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata P. N. zgłosił do organu egzekucyjnego zarzuty do postępowania egzekucyjnego, wskazując w nich na zastosowanie przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Argumentowano, że zastosowany środek egzekucyjny wprowadza uciążliwość dla codziennego życia skarżącego, jak również dla prowadzonej działalności gospodarczej, powodując jednocześnie niemożność oraz znaczne utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu skarżącego, który prowadzi działalność gospodarczą w formie sklepu, zatrudnia liczny personel, posiada podpisanych szereg umów o dostawy towarów, jak również ma zmagazynowane liczne produkty żywnościowe. Wskazano, że zaprzestanie działalności i rozpoczęcie rozbiórki sklepu spowodowałyby znaczne, wymierne straty finansowe nie tylko u skarżącego, ale przede wszystkim u osób zatrudnionych i z nim współpracujących. Dalej w uzasadnieniu złożonych zarzutów zaznaczono, że skarżący poczynił wstępne działania zmierzające do rozpoczęcia wykonania decyzji określonej w tytule wykonawczym, które skutkowałyby wydaniem kolejnej, nowej decyzji zezwalającej na jego funkcjonowanie w zmienionym i dostosowanym do przepisów prawa budowlanego pawilonie handlowym. Skutkiem takiego działania byłoby nie tylko wykonanie zobowiązania nadzoru budowlanego ale przede wszystkim zabezpieczenie słusznego interesu społecznego oraz interesu strony. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący wystąpił do organu nadzoru budowlanego w S. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. zmierzającego do uchylenia decyzji tego organu nr [...] z dnia 1 października 2008 r. Wniosek postanowieniem z dnia 18 maja 2010 r. został przekazany zgodnie z właściwością do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego treści zawarta została również prośba o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie rozbiórki do czasu jego rozstrzygnięcia, która nie została jednakże rozpoznana. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2010 r. nr [...] organ egzekucyjny - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) odrzucił jako bezzasadne zarzuty zobowiązanego. Organ wyjaśnił, że zarzuty mogą być oparte wyłącznie na przesłankach wymienionych w art. 33 ustawy egzekucyjnej. W jego ocenie zarzuty zgłoszone przez skarżącego oparte zostały o art. 33 pkt. 8 ustawy egzekucyjnej, odnoszący się do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Odrzucając tak sformułowany zarzut organ egzekucyjny podniósł, że wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 21 maja 2010 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 27 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Określona w tytule wykonawczym treść obowiązku została powtórzona za treścią sentencji decyzji organu nadzoru budowlanego nr [...] z dnia 1 października 2008 r., gdzie w punktach 1 i 2 dosłownie zacytowano ujęte w sentencji decyzji czynności, jakie zobowiązany miał dobrowolnie, bez przymuszenia wykonać. Wskazano, że przez podstawę prawną egzekwowanego obowiązku należy rozumieć powołanie decyzji, na mocy której na zobowiązanym ciąży egzekwowany obowiązek, co zostało odzwierciedlenie w punkcie 24 części D tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że będący jednocześnie wierzycielem nie jest uprawniony do podania w tytule wykonawczym obowiązku zmodyfikowanego w porównaniu z treścią tej decyzji. Tylko taki obowiązek, jaki wynika z jej treści, podlega egzekucji administracyjnej. Ponadto organ egzekucyjny wyjaśnił, że w klauzuli o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji wskazano na środek egzekucyjny, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, przy czym tytuł wykonawczy został zobowiązanemu doręczony bez postanowienia ustalającego wysokość grzywny. W tym stanie sprawy uznano za przedwczesny, ze względu na etap, na którym znalazło się postępowanie egzekucyjne, zarzut o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, gdyż zobowiązanemu nie była jeszcze znana wysokość grzywny. Nadto wskazano, że z treści uzasadnienia złożonych zarzutów należy domniemywać, że zobowiązany uznał, iż wynikający z decyzji obowiązek rozbiórki pawilonu handlowego, jaki ma wykonać jest właśnie tym środkiem, który jego zdaniem jest zbyt uciążliwy. W zażaleniu na to postanowienie skarżący podniósł, że nakazanie na tym etapie postępowania dokonania rozbiórki pawilonu handlowego winno być traktowane jako zastosowanie środka egzekucyjnego o charakterze zbyt uciążliwym. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 26/08, LEX nr 489620 pełnomocnik skarżącego podniósł, że "uciążliwość" w świetle art. 33 ustawy egzekucyjnej to dokuczliwość zastosowanego środka dla codziennego życia czy prowadzonej działalności powodująca niemożność czy utrudnienia codziennym funkcjonowaniu dłużnika. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji, odnosząc do podnoszonego w zażaleniu stanowiska zobowiązanego, wskazującego na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wyjaśnił, że zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przymusowego wykonywania obowiązku o charakterze niepieniężnych dostępne są następujące środki egzekucyjne: 1) grzywna w celu przymuszenia, 2) wykonanie zastępcze, 3) odebranie rzeczy ruchomej, 4) odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, 5) przymus bezpośredni. W przypadku natomiast wykonania obowiązku niepieniężnego, jakim jest rozbiórka obiektu budowlanego, dostępne są jedynie dwa pierwsze z wymienionych środków egzekucyjnych. Podkreślono, że katalog środków egzekucyjnych jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że organ egzekucyjny nie może stosować w postępowaniu egzekucyjnym środków niewymienionych w art. 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na etapie wystawienia tytułu wykonawczego nie zastosował żadnego środka egzekucyjnego. W ocenie organu II instancji zgłoszony zarzut, jak również wniesione zażalenie wynikają z niezrozumienia różnicy pomiędzy postępowaniem administracyjnym a postępowaniem egzekucyjnym. Postępowanie egzekucyjne prowadzone w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym, zmierzającym do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną kończącą postępowanie administracyjne. Nie można zatem utożsamiać obowiązków nakładanych w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych ze środkami egzekucyjnymi stosowanymi w toku wszczętej egzekucji administracyjnej, których zadaniem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie rozróżnia środki egzekucyjne od obowiązków podlegających egzekucji (zob. art. 1a, art. 2 i 3). Mając zatem na uwadze, że organ egzekucyjny nie zastosował wobec zobowiązanego jakiegokolwiek środka egzekucyjnego organ II instancji uznał zgłoszony zarzut za bezzasadny. Podkreślono także, że kwestie dotyczące poprawności nałożenia samego obowiązku wykraczają poza zakres postępowania egzekucyjnego, wobec czego organ nie może się do nich ustosunkować. W skardze wniesionej do sądu administracyjnego Z. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając obrazę przepisu prawa materialnego, a to art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędną jego wykładnię niewłaściwe zastosowanie przepisu poprzez uznanie, że obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego nie można uznać za środek egzekucyjny. W uzasadnieniu skargi, nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ II instancji skarżący powtórzył dotychczasową argumentację, dodając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2010 r. nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia, pomimo że pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. skarżący zwrócił się do tego organu z wnioskiem o określenie niezbędnych warunków na dokonania przebudowy pawilonu, tak aby spełniał on kryteria obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Ponadto skarżący podniósł, że zgodnie ze wskazaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zawartym w piśmie z dnia 29 czerwca 2010 r., zlecił osobie posiadającej uprawnienia budowlane sporządzenie niezbędnej dokumentacji budowlanej celem złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jednakże z uwagi na skomplikowane warunki techniczne tego projektu całość dokumentacji winna być sporządzona, najpóźniej do połowy września 2011 r. i niezwłocznie przedłożona w Inspektoracie celem uzyskania stosownego pozwolenia. Skarżący zwrócił również uwagę, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia 25 sierpnia 2010 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji. W ocenie skarżącego aktualny pozostaje wniosek o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego zmierzającego do zalegalizowania wybudowanego pawilonu handlowego branży ogólnospożywczej wraz z urządzeniami technicznie z nim związanymi, na działce nr [...] AM-2. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zarzuty w niej podniesione, stanowiące powtórzenie zarzutów dotychczas podnoszonych, nie podważają zgodności z prawem skarżonego postanowienia. W sprawie niniejszej jest bezspornym, że w stosunku do skarżącego wydana została w dniu 1 października 2008 r. decyzja administracyjna nakazująca mu rozebranie pawilonu handlowego branży ogólnospożywczej wraz z urządzeniami technicznie z nim związanymi, stojącego na działce o numerze [...], położonego w B. przy ul. W. oraz to, że decyzja ta stała się ostateczna w dacie wydania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tj. w dniu 20 stycznia 2009 r. decyzji utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki. Ostateczny nakaz rozbiórki nie został wzruszony mimo zainicjowanego później przez skarżącego jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania. Nie ulega też wątpliwości, że mimo upływu blisko dwóch lat od wydania nakazu rozbiórki, nałożony na skarżącego obowiązek nie został wykonany. W tej sytuacji wystawienie w dniu 21 maja 2010 r. tytułu wykonawczego, poprzedzone doręczeniem upomnienia wzywającego do wykonania decyzji, stało się konieczne dla uruchomienia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymuszenia zobowiązanego do dokonania orzeczonej rozbiórki. Środki ochrony prawnej przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu, w tym zarzuty do postępowania egzekucyjnego, prawo zgłoszenia których służy zobowiązanemu, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, co w konsekwencji oznacza, że nie służą one weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Zasadę tę wyraża art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (zgodnie z art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjne może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego). Jest również oczywistym, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, iż nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, kwestia dopuszczalności wszczęcia egzekucji jest oczywista. Podstawą zarzutu do postępowania egzekucyjnego mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zawarty jest w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast skarżący w swoich zarzutach podnosi okoliczności, które de facto zmierzają do wykazania braku zasadności wykonania nałożonego decyzją z dnia 1 października 2008 r. obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego. Podnosząc zarzut dotyczący zastosowania środka egzekucyjnego w szczególności jego uciążliwości, skarżący ściśle utożsamia taką uciążliwość z obowiązkiem rozbiórki - nałożonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w decyzji z dnia 1 października 2008 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że środki egzekucyjne są formą przymusu państwowego, z pomocą których organ egzekucyjny doprowadza do realizacji przez określony podmiot obowiązków podlegających realizacji w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. Wynika z tego, że w przypadku braku dobrowolnego wykonania przez zobowiązanego nałożonego w decyzji obowiązku rozbiórki jego przymusowe wykonanie w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji następuje poprzez zastosowanie środków egzekucyjnych w postaci grzywny w celu przymuszenia bądź też wykonania zastępczego. Wskazać również należy, że w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, jakim bez wątpienia jest obowiązek rozbiórki, środek egzekucyjny - w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia - zastosowany został nie w momencie wystawienia tytułu wykonawczego, lecz dopiero w momencie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia 24 sierpnia 2010 r. nr [...], w którym określono wysokość tej grzywny na kwotę 6000,00 zł. Dopiero wówczas zobowiązany mógł ewentualnie kwestionować zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Powtarzając za organem II instancji wskazać zatem należy, że zarzuty do postępowania egzekucyjnego nie mogą być oparte na zdarzeniach przyszłych, ale na zdarzeniach już zaistniałych, opisanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący tych okoliczności nie wykazał. Nie można również utożsamiać obowiązków nakładanych w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych ze środkami egzekucyjnymi stosowanymi w toku wszczętej egzekucji administracyjnej, których zadaniem jest doprowadzenie do wykonania obowiązku. Odnosząc się do pozostałych twierdzeń zawartych w zarzutach przyjąć należy, że nawet formalnie nie nawiązywały one do ustawowych podstaw zarzutów. W szczególności wskazać przyjdzie, że słuszny interes zobowiązanego nie może być interesem sprzecznym z porządkiem prawnym, kształtowanym także przez funkcjonujące w obiegu prawnym ostateczne, a tym samym nadające się do wykonania decyzje administracyjne, których prawidłowa i szybka realizacja zawsze leży w interesie społecznym. Również podnoszone przez skarżącego okoliczności wskazujące w jego ocenie na prawdopodobieństwo wzruszenia decyzji stanowiącej podstawę nałożenia obowiązku rozbiórki pozostają poza właściwością organ egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawnionym do rozpatrywania zastrzeżeń, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym a dotyczą postępowania jurysdykcyjnego. Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym.