II SA/Lu 835/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. Z. i S. Z. [...] spółka cywilna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. K., reprezentowanego przez Burmistrza K., od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], ustalającej dla D. Z. i S. Z., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "A." s.c. w Tarnobrzegu, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu usługowo-handlowego z parkingiem samochodów osobowych w części przyziemnej pawilonu, drogi wewnętrznej łączącej ulicę Poniatowskiego z ulicą Kościuszki, niezbędnych dróg i placów wewnętrznych, zatok autobusowych z osłoną przystanków oraz budowie niezbędnej infrastruktury i uzbrojenia całości inwestycji, na działce nr ewid. 3065/4, położonej przy ulicy Poniatowskiego w K. – uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji, jako organ wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy, po rozpatrzeniu wniosku D. i S. Z., ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W ustaleniach dotyczących warunków budowy pawilonu usługowo-handlowego z parkingiem w przyziemiu (1.3 pkt 8) organ wskazał między innymi wielkość graniczną maksymalnej powierzchnia sprzedaży budynku, jako "mniejszą od 4000 m2". Uchylając powyższą decyzję, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wójtowi Kolegium podkreśliło, iż decyzja ta nieprecyzyjnie określa powierzchnię sprzedaży budynku jako "mniejszą od 4000 m2", co oznacza, iż powierzchnia ta może w rzeczywistości dotyczyć każdej powierzchni mniejszej od 4000 m2. Kwestia ta, zdaniem Kolegium, ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży nieprzekraczającej 2000 m2 może być realizowany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś obiekt o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z wykładni systemowej przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, iż gdy określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dla której sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Z tych względów, zdaniem organu odwoławczego, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawie ma precyzyjne ustalenie powierzchni sprzedaży. Ponownie rozpatrując sprawę należy zatem jednoznacznie wyjaśnić tę kwestię i wówczas podjąć rozstrzygnięcie, stosownie do poczynionych ustaleń w wskazanym zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli D. Z. i S. Z., wspólnicy "A." s.c. z siedzibą w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 10 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podkreślili, iż z powołanych przez Kolegium przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji realizacji budynku o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07, uznał powołany przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za niezgodny z Konstytucją RP. Zdaniem skarżących, niezasadne jest również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego, co do konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu uchwalenia planu miejscowego. Skarżący podnieśli, iż o ile Kolegium uznało za nieprecyzyjne rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji dotyczące określenia maksymalnej powierzchni sprzedaży budynku jako "mniejszej od 4000 m2", to winne było w tym zakresie orzec merytorycznie, a nie wydawać decyzję kasacyjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżących ich wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest zgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krasnystaw, gdyż w świetle zapisów studium teren objęty wnioskiem przeznaczony jest na stworzenie centrum usługowego. Powyższego zapisu studium nie respektują natomiast władze miasta Krasnystaw, które zamierzają na tym terenie zrealizować parking oraz drogi. Działanie takie skutkować może w przyszłości uchwaleniem planu miejscowego niezgodnego ze studium, co prowadziłoby do naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca zarzuciła również Kolegium naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi sprawy i wypowiedzenie się, co do dowodów zgromadzonych w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Omawiany przepis ma zastosowanie, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego bądź też, gdy organ ten wprawdzie prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz w trakcie tego postępowania dopuścił się istotnych uchybień przepisów procesowych. Oznacza to, iż w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może zaś podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż naraziłby się wówczas na zarzut rażącego naruszenia tego przepisu (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Warszawa 2005, s. 816). Sytuacja taka zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowo stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sprawy w stopniu umożliwiającym wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle zaś art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt K 46/07, a opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 123, z dnia 11 lipca 2008 r., pod pozycją 803, orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa"), obowiązującym do zmiany wprowadzonej wskazanym wyżej przepisem ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Przepis art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy polegającą na zastąpieniu wyrazów "powyżej 2000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Przedmiotowa zmiana, wskutek przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przestała zatem obowiązywać z dniem 11 lipca 2008 r. Z mocy bowiem art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał Konstytucyjny nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Oznacza to, iż, jak prawidłowo przyjęło Kolegium, w dacie orzekania przez organy obu instancji przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy obejmował treść normatywną w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej przepisami ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. W świetle art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb między innymi granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym i w doktrynie, iż wykładnia systemowa przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy prowadzi do wniosku, iż obiekty o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w oparciu o zapisy decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2007 r., II OSK 1699/06, Lex nr 451667 i 11 marca 2008 r., II OSK 87/07, Lex nr 465654; T. Bąkowski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2004, s. 64, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 104). Wbrew zarzutom skargi pogląd ten jest podzielany również w orzecznictwie sądowym zapadłym po dniu 8 lipca 2008 r., a więc po wydaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. przykładowo: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2009 r., II SA/Ol 864/08, niepubl. i wyrok NSA z dnia 26 października 2010 r., II OSK 1659/09, niepubl.). W ocenie Sądu wobec nieprecyzyjnego określenia w decyzji organu pierwszej instancji maksymalnej powierzchnia sprzedaży budynku jako "mniejszej od 4000 m2", należało uznać, iż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy. Zasadne jest również wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, iż w przypadku, gdy zostanie złożony wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy, postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi bowiem, iż jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Nie ulega zaś wątpliwości, iż brak jest podstaw do ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji dla inwestycji, której lokalizacja musi wynikać z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy zwrócił uwagę organowi pierwszej instancji na konieczność jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i – w zależności od poczynionych ustaleń we wskazanym zakresie – wydania stosownego rozstrzygnięcia. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżących. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy przed podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W myśl zaś ustępu 7 wskazanego artykułu ustawy plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Organ odwoławczy nie mógł naruszyć powołanych przepisów, albowiem dotyczą one procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie są stosowane przez organy orzekające w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 k.p.a., wskazać należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, OSP 2007, nr 3, poz. 26). Skarżący nie wykazali w żaden sposób, by zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie wykazali oni, że wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem siedmiodniowego terminu zakreślonego przez Kolegium celem zapoznania się z aktami sprawy i ustosunkowania się do zgromadzonych dowodów uniemożliwiło im dokonanie w postępowaniu w tej sprawie konkretnej czynności procesowej, przykładowo złożenia dokumentu. Zarzut ten jest więc nieuzasadniony. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).