VI SA/Wa 2307/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. Spółka Jawna z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, ust. 1a, art. 20a ust. 1 ust. 2, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.2.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. j. z siedzibą w P. (dalej: skarżąca, strona) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nakładającej karę pieniężną w wysokości 3000 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] kwietnia 2010 r. na ul. [...] w S. został zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnymi [...], którym kierował P. K. wykonujący krajowy transport drogowy osób w imieniu skarżącej. Kierowca okazał do kontroli m. in. wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla skarżącej w ramach linii regularnej S. – W. wraz z załączonym do niego rozkładem jazdy. W toku kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu: 1) dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu poprzez wskazanie opóźnień względem rozkładu jazdy na części przystanków oraz 2) dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków poprzez niezatrzymanie się na następujących przystankach ujętych w rozkładzie jazdy: J., S., B., A., I., M., P., G., O., E. W./D., L. W./Z., L. W./M. Trasa przejazdu została sfilmowana wideorejestratorem, zaś z kontroli sporządzono protokół nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania, oraz pouczono o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i prawie do zgłaszania żądań. W piśmie z dnia [...] lutego 2010 r. strona wskazała, iż nie jest możliwe z dokładnością do kilkudziesięciu sekund wyjechać z centrum stolicy, gdyż na odcinku między W. a M. jest przeprowadzany remont drogi krajowej nr [...], gdzie wprowadzono dodatkową sygnalizację świetlną z ruchem wahadłowym. Kierowca przejeżdżając tą trasą dwukrotnie zatrzymywał się na światłach z ruchem wahadłowy, co spowodowało opóźnienia na dalszej trasie. Dlatego też należało uznać, iż powstałe opóźnienia nastąpiły bez winy strony, która nie miała wpływu na ich powstanie. Odnośnie zaś zarzutu niezatrzymania się na przystankach ujętych w rozkładzie jazdy załączonym do zezwolenia strona uznała, iż nie było takiej potrzeby, gdyż na tych przystankach nie znajdował się żaden pasażer, nikt też z podróżujących nie wyrażał chęci opuszczenia autobusu na którymkolwiek z tych przystanków. Ponadto, mając na uwadze opóźnienia wynikłe z przyczyn niezależnych od kierowcy, niezrozumiałe byłoby zatrzymywanie się na każdym przystanku i ponowne włączanie do ruchu. Strona wskazała również, iż ustawa o transporcie drogowym nie nakłada obowiązku bezwzględnego zatrzymywania się autobusu na "pustym" przystanku. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Organ uwzględnił wyjaśnienia strony dotyczące opóźnienia autobusu na trasie przejazdu z powodu remontu odcinka drogi krajowej nr [...]. Natomiast odnośnie naruszenia polegającego na niezatrzymaniu się na szeregu przystanków wskazanych w rozkładzie jazdy organ uznał, iż argumentacja strony nie zasługuje na uwzględnienie. W jego ocenie przedsiębiorca wykonujący regularny przewóz osób powinien zatrzymywać się na wszystkich przystankach ujętych w zezwoleniu. Ewentualna możliwość pomijania tych przystanków mogłaby nastąpić w przypadku wpisania ich do rozkładu jazdy jako przystanki na żądanie. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wskazała, iż trasa S. – W. jest linią dalekobieżną, zaś kursy w rozkładzie jazdy są kursami przyśpieszonymi. Jednocześnie z uwagi na 19 minutowe opóźnienie spowodowane remontem drogi krajowej nr [...] należało uznać za zbędne zatrzymywanie się na przystankach, na których nie było pasażerów, jak również żaden z podróżujących pasażerów nie wyrażał chęci by wysiąść. Strona ponownie wskazała, iż ustawa o transporcie drogowym nie wprowadza obowiązku bezwzględnego zatrzymywania się na "pustym" przystanku. Ponadto strona wskazała, iż konsultowała się z kierownikiem Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w W. o konieczności zmiany rozkładu z zaznaczeniem przystanków na żądanie i została poinformowana, iż tego typu pojęcie jak przystanek na żądanie nie jest stosowane w transporcie drogowym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego brak pasażerów na przystanku wskazanym w zezwoleniu oraz brak chęci opuszczenia pojazdu przez któregokolwiek z przewożonych pasażerów na danym przystanku nie mogą stanowić przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę z obowiązku zatrzymywania się na przystankach wskazanych w rozkładzie jazdy. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, iż niezatrzymywanie się na przystankach ujętych w rozkładzie jazdy byłoby możliwe w sytuacji, gdy zostałyby one wpisane do rozkładu jazdy jako przystanki na żądanie. W obecnym stanie prawnym nie istnieje bowiem żadne odstępstwo od obowiązku zatrzymanie się kierowcy na przystanku, który jest uwzględniony w rozkładzie jazdy, a nie jest określony jako przystanek na żądanie. Jednocześnie organ wskazał, iż przystanek na żądanie lub warunkowy przystanek to przystanek, na którym pojazd zatrzymuje się wyłącznie wtedy, gdy potrzeba wsiadania lub wysiadania jest zasygnalizowana przez podróżnych. W ocenie organu wskazane w zebranym materiale dowodowym okoliczności popełnienia zarzucanego naruszenia były okolicznościami, które przedsiębiorca powinien był przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Jednocześnie organ wskazał, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie ma zastosowania treść art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie nie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W skardze złożonej na powyższą decyzję skarżąca podtrzymała w całości swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 18 b ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że nakaz wsiadania i wysiadania pasażerów na przystankach określonych w rozkładzie jazdy jest równoznaczny z bezwzględnym obowiązkiem zatrzymania się na każdym przystanku oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 u.t.d. poprzez nałożenie kary pomimo wykonywania przez skarżącą transportu drogowego osób w sposób zgodny z warunkami określonymi w udzielonym zezwoleniu na wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie wskazał przepisu prawa, który został przez kierowcę naruszony, gdyż nie istnieje norma zobowiązująca przewoźnika do bezcelowego zatrzymywania pojazdu na przystankach, w okolicznościach, w których nikt nie oczekuje na transport i żaden z pasażerów nie zamierza wysiąść z autobusu. Z art. 18 b ust. 1 pkt 3 u.t.d. wynika, iż wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, więc celem tego przepisu jest umożliwienie pasażerom wsiadania i wysiadania z autobusu wyłącznie na przystankach, nie zaś poza ich lokalizacją. Natomiast rozszerzająca interpretacja tego przepisu dokonana przez organy nie znajduje uzasadnienia i przeczy celowości wymienionej normy prawa. W odniesieniu do twierdzeń organu o możliwości wpisania przystanków do rozkładu jazdy jako przystanków na żądanie skarżąca wskazała, iż w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie występuje pojęcie "przystanku na żądanie". W praktyce natomiast wysadzanie pasażerów odbywa się zgodnie z wewnętrznym regulaminem przewozu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji II instancji. Jednocześnie organ wskazał, iż przestrzeganie warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu zachowane jest wówczas, gdy pojazd, którym wykonuje się dany przewóz regularny zatrzymuje się na przystankach ujętych w rozkładzie jazdy, a nie wyłącznie wtedy, gdy potrzeba wsiadania lub wysiadania jest zasygnalizowana przez podróżnych. Jednocześnie odstępstwo od obowiązku zatrzymywania się na przystanku wskazanym w zezwoleniu jest możliwe na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d., tj. zostało stwierdzone, że naruszenie przepisów nastąpiło na skutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie zachodziły. Ponadto organ wskazał, iż regulamin wewnętrzny nie może być czynnikiem pozwalającym na odstępstwo od stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają prawa. Przedmiotem rozpoznania była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nakładająca karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Należy zauważyć, iż stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornie wynika bowiem, iż kierowca wykonując przewóz osób na trasie z W. do S. nie zatrzymał się na wskazanych przystankach ujętych w rozkładzie jazdy załączonym do zezwolenia. Kwestia sporna natomiast dotyczy ustalenia, czy w przypadku niezatrzymania się na przystanku wskazanym w rozkładzie jazdy doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym i, co za tym idzie, prawidłowo została nałożona kara pieniężna za takie naruszenie. Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym jest wydawane przez właściwy organ po spełnieniu przez podmiot określonych wymagań wskazanych w ustawie o transporcie drogowym. Jednocześnie przepis art. 18b ust. 1 tej ustawy określa zasady, według których są wykonywane przewozy regularne, m. in. przedsiębiorca ma obowiązek podać rozkład jazdy do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych, zaś wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Ponadto w myśl punktu 7 tego artykułu przewozy regularne są wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu. W myśl zaś art. 20 ust. 1 ww. ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, zaś przy przewozach regularnych osób również miejscowości, w których znajdują się przystanki. Przepis art. 20 ust. 1 a u.t.d. wskazuje natomiast, iż załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. Należy również zauważyć, iż w myśl art. 18 b ust. 2 pkt 5 tej ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, iż doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu. Należy podkreślić, iż świadczenie regularnych przewozów osób stosownie do treści art. 4 ust. 7 u.t.d. polega przede wszystkim na wykonywaniu przewozów według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, podczas których wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy. Skarżąca składając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych była zobligowana, zgodnie z art. 22 ust. 1 u.t.d., dołączyć m.in. proponowany rozkład jazdy. Dlatego też należy uznać, iż skarżąca miała obowiązek świadczenia usługi przewozu osób zgodnie z otrzymanym zezwoleniem i załączonym do niego rozkładem jazdy, przestrzegając ustalonej trasy przejazdu i zatrzymując się na wyznaczonych przystankach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 340/10). Rozkład jazdy jest bowiem integralną częścią zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym i jest zawsze okazywany do kontroli wraz z wypisem z zezwolenia. Dlatego też, w ocenie Sądu, kierowca wykonujący przewozy regularne osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy ma obowiązek zatrzymywania się na wszystkich przystankach wskazanych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Należy bowiem uznać, iż skoro trasa została ustalona w sposób wskazany przez przedsiębiorcę, to kierowca nie ma swobody wyboru przystanków na których się zatrzyma i przystanków, które pominie. W rozkładzie jazdy są wprost wskazane wszystkie przystanki i należy na każdym z nich zatrzymać się. W ocenie Sądu organ prawidłowo zatem uznał, iż przedsiębiorca naruszył warunki określone w udzielonym zezwoleniu poprzez niezatrzymanie się kierowcy na przystankach wykazanych w rozkładzie jazdy w sytuacji, gdy te przystanki formalnie funkcjonują. Przedsiębiorca występując o wydanie zezwolenia załącza bowiem proponowany rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami, a zatem należy uznać, iż jego obowiązkiem jest zatrzymywanie się na wszystkich przystankach wskazanych w rozkładzie i nie można przyjąć, iż ewentualne opóźnienia na trasie przejazdu zwalniają kierowcę z tego obowiązku. Również brak pasażerów na przystankach wskazanych w zezwoleniu bądź brak chęci opuszczenia pojazdu przez któregokolwiek z przewożonych pasażerów nie stanowią przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę z obowiązku zatrzymania się na przystanku wskazanym w rozkładzie jazdy. Przestrzeganie warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu zachowane jest wówczas, gdy pojazd, którym wykonuje się dany przewóz regularny zatrzymuje się na przystankach ujętych w rozkładach jazdy, a nie wyłącznie wtedy, gdy potrzeba wysiadania i wsiadania jest zasygnalizowana przez podróżnych. Nie można również uznać, iż regulamin wewnętrzny przewozu osób może spowodować odstępstwo od powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ustalenie w regulaminie sposobu sygnalizacji przez pasażera chęci opuszczenia autobusu nie może również stanowić podstawy pominięcia przystanku wskazanego w rozkładzie jazdy, w sytuacji, gdy żaden z pasażerów nie wyraża chęci opuszczenia pojazdu. W ocenie Sądu nie zaistniała również okoliczność, która uniemożliwiłaby kierowcy wykonanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy. Reasumując, zdaniem Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy lub wyznaczonych przystanków. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.