IV SA/Wa 916/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów - oddala skargę - IV SA/Wa 916/09 Uzasadnienie "S." sp. z o. o. w O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2008 r. wymierzającą jej opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w I kwartale 2003 r. w kwocie 666.674,43 zł i zobowiązującą ją do wpłaty nie wniesionej części należnej opłaty w wysokości 518.322,48 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a samodzielnie wniesioną przez obowiązanego, ze wskazaniem obowiązku wpłaty należnych odsetek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że na podstawie art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm.), zarządzający istniejącym składowiskiem odpadów obowiązany był w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. do uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, określoną w art. 53 ustawy o odpadach. Stosownie do przepisu art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p. o. ś.", za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Organ wskazał, że spółka nie uzyskała decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów do końca pierwszego kwartału 2003 r. (uzyskała ją w dniu [...] maja 2003 r.), a zatem po ustawowo zakreślonym terminie, co stanowi podstawę do wymierzenia jej opłaty podwyższonej za pierwszy kwartał 2003 r. Przepis art. 288 ust. 1 p. o. ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska: nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska; zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. IV SA/Wa 916/09 Organ odwoławczy wskazał, iż w celu ustalenia wysokości opłaty podwyższonej organ I instancji kilkakrotnie zwracał się do spółki o przesłanie poprawnie sporządzonych wykazów z tytułu korzystania ze środowiska za okres pierwszego kwartału 2003 r., która odpowiadała, iż zostały one już przesłane organowi i są poprawne. Organ drugiej instancji podniósł, że w tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił przedmiotową opłatę na podstawie art. 288 ust. 1 p. o. ś. w oparciu o własne ustalenia, bazując na złożonym w 2003 r. przez spółkę wykazie zawierającym informacje o umieszczeniu odpadów na składowisku, a także na podstawie wydruków z Systemu FunduszPro oraz na dokumentach pokontrolnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. (kontrola przeprowadzona w 2006 r.). Organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji umożliwił spółce czynny udział w każdej fazie postępowania, stąd przedstawiła ona swe stanowisko i zapoznała się z dokumentacją. Miała więc świadomość, jakiej treści wykaz złożyła w 2003 r., a także miała możliwość złożyć inny wykaz za ten okres (bardziej szczegółowy, ze wskazaniem liczby dób składowania poszczególnych odpadów na składowisku), do czego wielokrotnie była przez organ pierwszej instancji wzywana, a czego nie uczyniła informując jednocześnie organ, że złożone przez Spółkę w 2003 r. zestawienia były poprawne i odzwierciedlały kody i ilości unieszkodliwionych oraz odzyskanych na składowisku odpadów i w tej sytuacji brak jest podstaw do korygowania wykazów z tytułu korzystania ze środowiska, bowiem wysokość naliczonej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowanych odpadów w okresie pierwszego kwartału 2003 r. jest prawidłowa. Organ zaznaczył, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska i sposobu ich przedstawiania (Dz. U. nr 100, poz. 920), spółka była obowiązana do uwzględnienia w wykazie liczby dób składowania poszczególnych odpadów na składowisku. Spółka nie uczyniła tego, lecz złożyła wykaz za cały kwartał składowania odpadów. Organ wskazał również, że właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów Wojewoda [...] najprawdopodobniej prowadził postępowanie w sprawie wydania tej decyzji w terminie dłuższym od terminu wskazanego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a", lecz nawet jeśli tak było, to nie miało to wpływu na obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej, ponieważ przesłanką do jej wymierzenia jest nie posiadanie powyższej decyzji, niezależnie od przyczyn jej nie posiadania. Skargę do Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2009 r. wniosła "S." sp. z o. o. w O. Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 279 ust. 3 w zw. z art. 293 ust. 1 p. o. ś. poprzez akceptację stanu, w którym obowiązkiem uiszczenia podwyższonej opłaty środowiskowej za okres pierwszy kwartał 2003 r. została obciążona spółka, a nie dostawcy odpadów; - art. 293 ust. 1 p. o. ś. poprzez akceptację stanu, w którym Marszałek Województwa [...] wymierzył spółce opłatę podwyższoną za składowanie odpadów za pierwszy kwartał 2003 r., pomimo iż dysponowała wymaganymi prawem zezwoleniami na składowanie odpadów; * art. 288 ust. 1 pkt 2 p. o. ś., art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k. p. a. oraz art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej poprzez akceptację stanu, w którym Marszałek Województwa [...] wymierzył spółce podwyższoną opłatę środowiskową w oparciu o dane, które nie znajdują oparcia w wynikach kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak również własnych ustaleniach Marszałka Województwa [...] (pomiarach dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; innych danych technicznych i technologicznych); * art. 107 § 3 k. p. a. w zw. z art. 288 ust. 1 pkt 2 p. o. ś. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie wskazuje sposobu naliczenia opłaty podwyższonej oraz poprzez umieszczenie tych informacji wyłącznie w załączniku do skarżonej decyzji, * art. 7 k. p. a. poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, jak również, prowadzenie postępowania w sposób naruszający interes spółki. W piśmie z dnia 24 września 2009 r. skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy nie dysponował w chwili wydania decyzji pełnym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p. p. s. a."). Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący, w związku z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą jest podmiotem zarządzającym składowiskiem odpadów w miejscowości O. W konsekwencji jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 p. o. ś. Zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085, ze zm.), na zarządzających już istniejącymi składowiskami odpadów nałożony został obowiązek uzyskania w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, określoną w art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. nr 39, poz. 251 ze zm.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, że skarżący nie uzyskał w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. decyzji zatwierdzającej przedmiotową instrukcję. Decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji składowiska odpadów została bowiem wydana przez Wojewodę [...] dopiero w dniu [...] maja 2003 r., stąd za okres pierwszego kwartału 2003 r., za który została wymierzona opłata podwyższona objęta zaskarżoną decyzją skarżący nie dysponował tą decyzją. Zgodnie z najnowszą linią orzeczniczą zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma znaczenia, jaka jest przyczyna nie posiadania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów: czy było to na przykład zbyt późne złożenie wniosku o jej wydanie, czy opieszałość organu administracji publicznej w jego rozpatrzeniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2006 r. (II OSK 646/05, LEX nr 198331) wskazał, że art. 276 ust. 1 p. o. ś. nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał wymaganej decyzji oraz nie uprawnia organu właściwego i zobowiązanego do ustalania opłat podwyższonych od odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ. Przeciwne stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w gramatycznej, jak i systemowej wykładni art. 293 ust. 1 p. o. ś., zgodnie z którym za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. W przepisie tym nie ma określenia jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Za zastosowaną przez Sąd wykładnią art. 293 ust. 1 p. o. ś. Przemawia również zasada praworządności, z której wynika, że organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, oznacza to, że ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane. System prawny jest w założeniu kompletny i w sytuacji nieprawidłowości w pracy organu upoważnionego do wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów powinny znajdować zastosowanie środki dyscyplinujące, takie jak na przykład zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 k. p. a. Odnośnie podniesionego przez skarżącego zarzutu bezczynności legislacyjnej Ministra Środowiska polegającej na zbyt późnym wydaniu rozporządzenia niezbędnego do złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, która to bezczynność - w ocenie skarżącego - skutkowała niemożnością uzyskania w terminie do 31 grudnia 2002 r. decyzji zatwierdzającej instrukcje eksploatacji składowiska odpadów należy stwierdzić, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie jego działalności normatywnej nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. A zatem w niniejszej sprawie, abstrahując od argumentów przytoczonych w uzasadnieniu skargi, orzekanie o bezczynności legislacyjnej organów administracji publicznej jest kompetencją, która nie mieści się w katalogu określającym właściwość sądów administracyjnych. Na bezczynność legislacyjną Ministra Środowiska skarżący mógłby jedynie powołać się w ewentualnym procesie cywilnym o naprawienie szkody przez niewydanie aktu normatywnego. W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut skarżącego, iż organ wymierzył spółce podwyższoną opłatę środowiskową w oparciu o dane, które nie znajdują oparcia w wynikach kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak również własnych wynikach kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak również własnych ustaleniach Marszałka Województwa [...] (tj. w pomiarach dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat bądź też w innych danych technicznych i technologicznych), przy jednoczesnej niemożności skorzystania przy wymierzaniu opłaty z wykazu odpadów przedstawionego przez skarżącego. Chociaż bowiem zgodnie z art. 36 ust. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach marszałek województwa może zobowiązać posiadacza odpadów do przedłożenia dokumentów ewidencji odpadów, to jednak dysponując przedłożonym przez skarżącego wykazem, który zgodnie z jego oświadczeniem był prawidłowy, mógł dokonać w oparciu o niego ustaleń niezbędnych do wymierzenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 1 p. o. ś. tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego organ wielokrotnie wzywał skarżącego do przekazaniu mu odnośnych danych dotyczących składowania odpadów. Z tego samego powodu uznać należy za niesłuszny zarzut ustalenia wysokości opłaty podwyższonej z założeniem, że wszystkie odpady zawarte w sporządzonym przez skarżącego wykazie za pierwszy kwartał 2003 r. znajdowały się na składowisku od pierwszego dnia 2003 r. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.