II OSK 192/10

Dnia 15 lutego 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2009 roku sygn. akt IV SA/Wa 916/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 roku nr [...] w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie opłaty za składowanie odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2008 r. wymierzającą skarżącej spółce opłatę podwyższoną za składowanie odpadów w I kwartale 2003 r. w kwocie 666.674,43 zł i zobowiązującą ją do wpłaty nie wniesionej części należnej opłaty w wysokości 518.322,48 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a samodzielnie wniesioną przez obowiązanego, ze wskazaniem obowiązku wpłaty należnych odsetek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że na podstawie art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), zarządzający istniejącym składowiskiem odpadów obowiązany był w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. do uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, określoną w art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 32, poz. 251 ze zm.), zwanej dalej: ustawa o odpadach. Stosownie do przepisu art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej "p.o.ś.", za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Organ wskazał, że spółka nie uzyskała decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów do końca pierwszego kwartału 2003 r. (uzyskała ją w dniu [...] maja 2003 r.), a zatem po ustawowo zakreślonym terminie, co stanowi podstawę do wymierzenia jej opłaty podwyższonej za pierwszy kwartał 2003 r. Organ odwoławczy wskazał, że w celu ustalenia wysokości opłaty podwyższonej organ I instancji kilkakrotnie zwracał się do spółki o przesłanie poprawnie sporządzonych wykazów z tytułu korzystania ze środowiska za okres pierwszego kwartału 2003 r. Spółka odpowiadała, że zostały one już przesłane organowi i są poprawne. Organ drugiej instancji podniósł, że w tym stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo ustalił przedmiotową opłatę na podstawie art. 288 ust. 1 p.o.ś. w oparciu o własne ustalenia, bazując na złożonym w 2003 r. przez spółkę wykazie zawierającym informacje o umieszczeniu odpadów na składowisku, a także na podstawie wydruków z Systemu FunduszPro oraz na dokumentach pokontrolnych Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie (kontrola przeprowadzona w 2006 r.). Spółka miała więc świadomość, jakiej treści wykaz złożyła w 2003 r., a także miała możliwość złożyć inny wykaz za ten okres (bardziej szczegółowy, ze wskazaniem liczby dób składowania poszczególnych odpadów na składowisku), do czego wielokrotnie była przez organ I instancji wzywana, a czego nie uczyniła informując jednocześnie organ, że złożone przez Spółkę w 2003 r. zestawienia były poprawne i odzwierciedlały kody i ilości unieszkodliwionych oraz odzyskanych na składowisku odpadów. Oznacza to, że brak jest podstaw do korygowania wykazów z tytułu korzystania ze środowiska, ponieważ wysokość naliczonej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu składowanych odpadów w okresie pierwszego kwartału 2003 r. jest prawidłowa. Organ zaznaczył, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska i sposobu ich przedstawiania (Dz.U. Nr 100, poz. 920), spółka była obowiązana do uwzględnienia w wykazie liczby dób składowania poszczególnych odpadów na składowisku. Spółka nie uczyniła tego, lecz złożyła wykaz za cały kwartał składowania odpadów. W skardze do Sądu I instancji spółka zarzuciła naruszenie: – art. 279 ust. 3 w związku z art. 293 ust. 1 p.o.ś. poprzez akceptację stanu, w którym obowiązkiem uiszczenia podwyższonej opłaty środowiskowej za okres pierwszy kwartał 2003 r. została obciążona spółka, a nie dostawcy odpadów; – art. 293 ust. 1 p.o.ś. poprzez akceptację stanu, w którym Marszałek Województwa Mazowieckiego wymierzył spółce opłatę podwyższoną za składowanie odpadów za pierwszy kwartał 2003 r., pomimo iż dysponowała wymaganymi prawem zezwoleniami na składowanie odpadów; – art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez akceptację stanu, w którym Marszałek Województwa Mazowieckiego wymierzył spółce podwyższoną opłatę środowiskową w oparciu o dane, które nie znajdują oparcia w wynikach kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak również własnych ustaleniach Marszałka Województwa Mazowieckiego (pomiarach dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat; innych danych technicznych i technologicznych); – art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie wskazuje sposobu naliczenia opłaty podwyższonej oraz poprzez umieszczenie tych informacji wyłącznie w załączniku do skarżonej decyzji; – art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy, jak również, prowadzenie postępowania w sposób naruszający interes spółki. Ponadto w piśmie z dnia 24 września 2009 r. spółka zaznaczyła, że organ odwoławczy nie dysponował w chwili wydania decyzji pełnym materiałem dowodowym. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że nie ma znaczenia, jaka jest przyczyna braku posiadania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów tj. czy było to na przykład zbyt późne złożenie wniosku o jej wydanie, czy opieszałość organu administracji publicznej w jego rozpatrzeniu. Przepis art. 276 ust. 1 p.o.ś. nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał wymaganej decyzji oraz nie uprawnia organu właściwego i zobowiązanego do ustalania opłat podwyższonych od odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ. W ocenie Sądu I instancji, przeciwne stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w gramatycznej, jak i systemowej wykładni art. 293 ust. 1 p.o.ś. Ponadto w tym przepisie tym nie ma określenia jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Za zastosowaną wykładnią art. 293 ust. 1 p.o.ś. przemawia również zasada praworządności, z której wynika, że organy administracji publicznej zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, oznacza to, że ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane. Odnośnie podniesionego przez skarżącego zarzutu bezczynności legislacyjnej Ministra Środowiska polegającej na zbyt późnym wydaniu rozporządzenia niezbędnego do złożenia wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, która to bezczynność – w ocenie skarżącego – skutkowała niemożnością uzyskania w terminie do 31 grudnia 2002 r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej w zakresie jego działalności normatywnej nie mieści się w kompetencjach sądu administracyjnego. W ocenie Sądu niezasadny jest także zarzut skarżącego, iż organ wymierzył spółce opłatę podwyższoną w oparciu o dane, które nie znajdują oparcia w wynikach kontroli Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie, jak również we własnych ustaleniach Marszałka Województwa Mazowieckiego (tj. w pomiarach dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat bądź też w innych danych technicznych i technologicznych), przy jednoczesnej niemożności skorzystania przy wymierzaniu opłaty z wykazu odpadów przedstawionego przez skarżącego. Chociaż bowiem zgodnie z art. 36 ust. 12 ustawy o odpadach marszałek województwa może zobowiązać posiadacza odpadów do przedłożenia dokumentów ewidencji odpadów, to jednak dysponując przedłożonym przez skarżącego wykazem, który zgodnie z jego oświadczeniem był prawidłowy, mógł dokonać w oparciu o niego ustaleń niezbędnych do wymierzenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 293 ust. 1 p.o.ś. Ponadto należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego organ wielokrotnie wzywał skarżącego do przekazania mu niezbędnych danych dotyczących składowania odpadów. Z tego samego powodu Sąd I instancji uznał za niesłuszny zarzut błędnego ustalenia przez właściwy organ wysokości opłaty podwyższonej w oparciu o ustalenia faktyczne, iż wszystkie odpady zawarte w sporządzonym przez skarżącego wykazie za pierwszy kwartał 2003 r. znajdowały się na składowisku od pierwszego dnia tego kwartału. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 293 ust. 1 p.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska przez podmiot korzystający ze środowiska w danym okresie rozliczeniowym uprawnia właściwy organ administracji do wymierzenia opłaty podwyższonej w stosunku do wszystkich odpadów przyjętych na składowisko w okresie od pierwszego dnia okresu rozliczeniowego, a nie dla poszczególnych odpadów od dnia ich faktycznego przyjęcia. Po drugie, spółka zarzuciła naruszenie art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ mógł wymierzyć opłatę podwyższoną za wszystkie odpady, podczas gdy z ustaleń organu i wyników kontroli nie wynikało, aby wszystkie odpady przyjęte zostały na składowisko w pierwszym dniu okresu rozliczeniowego. Po trzecie, naruszenie art. 279 ust. 3 p.o.ś. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku jego zastosowania w tej sprawie, ponieważ jeżeli odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska obowiązanym do ponoszenia danych opłat podwyższych za korzystanie ze środowiska jest podmiot, który przekazał te odpady, stwierdziła strona skarżąca. Spółka podniosła również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Po pierwsze art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez brak uwzględnienia skargi w sytuacji naruszenia przez organ administracji art. 77 § 1 k.p.a. Po drugie, spółka zarzuciła naruszenie art. 141 § 1 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie odniesiono się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz pismach procesowych. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że jeżeli w skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Ponadto jeżeli Autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, czyli preferuje stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też także z tej przyczyny podniesione w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Z jednej strony bowiem Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie prawidłowość poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wskazując, że Sąd ten wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy czyli w istocie wadliwie skontrolował ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organy administracji, a z drugiej strony zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, których właściwe zastosowanie może mieć miejsce jedynie w bezspornym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Należy jednak podkreślić, że w prawidłowo przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym tej sprawy nie nastąpiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę dokonane ustalenia faktyczne i prawne w tym zakresie przedmiotowym. Po drugie, zgodnie z dyspozycją art. 38 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowisko, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), na zarządzających już istniejącymi składowiskami odpadów nałożony został obowiązek uzyskania w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, w rozumieniu art. 53 cyt. ustawy o odpadach. Ponadto z materiału dowodowego w tej sprawie jednoznacznie wynika, że strona skarżąca nie uzyskała w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. decyzji zatwierdzającej przedmiotową instrukcję eksploatacji danego składowiska odpadów. Wynika to z tego, że decyzja zatwierdzająca instrukcję eksploatacji tego składowiska odpadów została wydana przez Wojewodę Mazowieckiego dopiero w dniu [...] maja 2003 r., stąd za okres pierwszego kwartału 2003 r., za który została wymierzona opłata podwyższona skarżąca spółka nie posiadała przedmiotowej decyzji. Jest to stan faktyczny, który reguluje unormowanie z art. 293 ust. 1 p.o.ś. Stanowi ono bowiem jednoznacznie, że za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Ponadto w tym zakresie przedmiotowym, co wynika z powyższego unormowania, ustawodawca nie zezwala na stosowanie przez właściwy organ uznania administracyjnego. Po trzecie, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, co zasadnie Sąd I instancji także orzekł, naliczenie i wymierzenie przedmiotowej opłaty podwyższonej nastąpiło w oparciu o prawidłowo ustalone wyniki kontroli WIOŚ w Warszawie jak i własne ustalenia faktyczne Marszałka Województwa Mazowieckiego oraz przede wszystkim wynikające z wykazu przedłożonego przez skarżącą Spółkę, która jednoznacznie oświadczyła, że jest on prawidłowy. Stąd, naliczono przedmiotową opłatę podwyższoną w wysokości będącej różnicą pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Należy także przypomnieć, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego w tej sprawie, właściwy organ wielokrotnie wzywał skarżącą spółkę do przekazania niezbędnych danych, które dotyczyły składowania przedmiotowych odpadów na tym składowisku odpadów. Dlatego też, w tym stanie prawnym i faktycznym chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naliczenia i wymierzenia danej opłaty podwyższonej w wysokości określonej w osnowie decyzji organu I instancji w odniesieniu do wszystkich odpadów przyjętych na dane składowisko odpadów i od pierwszego dnia tego okresu rozliczeniowego dla I kwartału 2003 roku. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli określone rodzaje i ilości odpadów byłyby składowane krócej, to właśnie zainteresowany podmiot korzystający ze środowiska w tym zakresie przedmiotowym powinien to bezwzględnie wykazać na podstawie kart ewidencji tych odpadów, co nie nastąpiło w tej sprawie. Po czwarte, w prawidłowo ustalonym przez właściwe organy stanie faktycznym, co zasadnie stwierdził Sąd I instancji, nie nastąpiła więc także błędna wykładnia art. 293 ust. 1 jak i art. 288 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy p.o.ś., ponieważ Sąd I instancji prawidłowo skontrolował zastosowanie powyższych przepisów prawa materialnego, a następnie przeprowadził ich właściwą wykładnię. Po piąte, chociaż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu ze skargi dotyczącego pominięcia zastosowania w tej sprawie dyspozycji art. 279 ust. 3 p.o.ś., to jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że w tej sprawie powyższy przepis nie miał zastosowania, ponieważ sankcja administracyjna w postaci opłaty podwyższonej jest wymierzana zgodnie z dyspozycją art. 293 ust. 1 p.o.ś. z tytułu braku decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, a nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami. Oznacza to, że w świetle dyspozycji art. 25 ust. 2 cyt. ustawy o odpadach w związku z art. 279 ust. 3 p.o.ś. podmiot przekazujący odpady wypełnił obowiązek z art. 25 ust. 2 tejże ustawy o odpadach jeżeli przekazał odpady podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie na prowadzenie gospodarowania odpadami. Natomiast w tej sprawie skarżąca spółka posiadała wydaną przez Prezydenta Miasta Otwocka decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2002 r. (znak: [...]) na świadczenie usług w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych na terenie danego wysypiska odpadów w Otwocku. Ponadto, powyższy podmiot przekazujący odpady nie ma obowiązku w tym zakresie sprawdzania posiadania decyzji – przez podmiot przyjmujący odpady na dane składowisko odpadów – o której stanowi art. 293 ust. 1 p.o.ś., czyli decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji tego składowiska odpadów. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.