II GSK 1068/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Zofia Borowicz NSA Andrzej Kuba Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1875/10 w sprawie ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o ofercie publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A. B. i A. B. solidarnie na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 3500 (słownie: trzy tysiące pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1875/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. i A. B. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o ofercie publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził jej niewykonalność i zasądził do organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 i 5a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm.) nałożyła na A. B. karę pieniężną w kwocie 500.000,00 zł za nieprzeprowadzenie w terminie wezwania do zapisywania się na sprzedaż akcji spółki W. S.A. i złożenie nieprawidłowego zabezpieczenia tego wezwania. Karę pieniężną w kwocie 100.000,00 zł – za te same naruszenia prawa – nałożono również na A. B. Wysokość kar miarkowano stosownie do liczby głosów posiadanych przez strony na walnym zgromadzeniu spółki (A. B. 70,88% głosów, A. B. 3,54% głosów). Kary nałożono na obie strony, ponieważ łączyło je porozumienie. KNF ustaliła, że zapisy na akcje spółki były faktycznie przyjmowane przez 4 dni robocze, a nie jak wymagają przepisy prawa 30 dni. Ograniczyło to prawa inwestorów mniejszościowych do sprzedaży posiadanych akcji. Ponadto KNF stwierdziła, że weksel własny in blanco nie jest skutecznym zabezpieczeniem wezwania, gdyż nie stanowi alternatywnego sposobu realizacji świadczenia. Powyższą decyzję wydano po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Protokół z rozprawy podpisały strony, pięciu członków KNF i protokolant. Decyzję podpisał działający z upoważnienia Przewodniczącego KNF – L. G. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, KNF decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymała w mocy poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyczerpująco odniosła się do wszystkich zarzutów wniosku i uznała je za niezasadne. Decyzję tę wydano również po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Protokół z rozprawy podpisała pełnomocnik stron, jeden członek Prezydium KNF (L. G.) i protokolant. Decyzję podpisali: Przewodniczący KNF – S. K. i Zastępca Przewodniczącego KNF – L. G. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A. B. i A. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi KNF wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zajął się przede wszystkim kwestią wyłączenia pracownika biorącego udział w wydaniu decyzji w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Zdaniem Sądu przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. także wtedy, gdy sprawę rozpatruje organ kolegialny (Komisja Nadzoru Finansowego). Sąd podkreślił, że z protokołu rozprawy administracyjnej poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2010 r. nie wynika precyzyjnie kto wchodził w skład organu wydającego decyzję. Z protokołu wynika niewątpliwie, że w rozprawie brał udział L. G., natomiast decyzję podpisał Przewodniczący KNF – S. K. W aktach sprawy nie ma informacji dotyczącej składu osobowego KNF w dniu sporządzenia protokołu ([...] maja 2011 r.). Nie wiadomo, czy tego dnia w skład KNF wchodziły osoby podejmujące decyzję z [...] listopada 2010 r. Zważywszy, że decyzja w formie uchwały mogła być podjęta tylko w obecności co najmniej czterech członków KNF, pełna ocena prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia nie była możliwa. Sąd pierwszej instancji ustalił, że jednym z członków KNF, który brał udział w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był L. G., a zatem osoba podlegająca wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w związku z tym uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny formułując wskazania odnośnie dalszego postępowania zobowiązał KNF do rozpoznania sprawy we właściwym składzie, czyli bez udziału osób podlegających wyłączeniu w rozumieniu przepisów k.p.a. KNF zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy : a) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej KNF z [...] czerwca 2010 r. i w rezultacie nieuprawnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja administracyjna KNF narusza prawo w stopniu dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało bezpodstawnym uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji decyzji administracyjnych KNF; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że udział członka KNF rozstrzygającego sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku gdy ten sam członek KNF brał udział w wydawaniu decyzji poprzedzającej (objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy), stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to jest decyzja administracyjna została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.; c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, iż w odniesieniu do członków KNF, który jest organem kolegialnym działającym in pleno, w przypadku rozstrzygania przez KNF wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., swe zastosowanie znajduje unormowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.; w konsekwencji prowadzi to do sytuacji, w której członkowie KNF, wydający decyzję administracyjną objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogą następnie podejmować jakichkolwiek czynności procesowych, w tym wydawać decyzji administracyjnych, rozstrzygających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w tej samej sprawie administracyjnej; d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie takiej wykładni rzeczonych przepisów k.p.a. w ustalonym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym sprawy, że stosowanie instytucji procesowej wyłączenia członka KNF rozstrzygającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza faktycznie zastosowanie odmiennej rodzajowo instytucji procesowej – wyłączenia organu administracji publicznej, a w konsekwencji bezpodstawnie pozbawia KNF przynależnych jej z mocy prawa kompetencji do rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (merytorycznego ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do istoty); należy mieć na względzie, że wykładnia przepisów k.p.a. w odniesieniu do KNF nie może prowadzić do sytuacji, w której w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji administracyjnej wydanej przez KNF in pleno swe zastosowanie znajdowałby każdorazowo art. 27 § 2 k.p.a., to jest odpowiednio byłby stosowany art. 26 § 2 k.p.a., traktujący o wyznaczaniu nowego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygnięcia sprawy; e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 5 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że KNF jest organem administracji o charakterze kolegialnym działającym in pleno oraz wydającym decyzje administracyjne przy zachowaniu zwykłej większości głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego KNF lub jego Zastępcy; brak uwzględnienia tego stanu normatywnego doprowadził Sąd pierwszej instancji do wadliwego wniosku, że wyłączenie członka KNF, który brał udział w wydaniu decyzji poprzedniej, od rozstrzygania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nakazane prawem; taki pogląd Sądu pierwszej instancji doprowadziłby do trwałej niezdolności KNF do podejmowania jakichkolwiek działań w ramach złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jest niemożliwe byłoby wydawanie decyzji administracyjnych z uwagi na brak wymaganego przepisami ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym quorum; f) naruszenie art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w skarżonym wyroku uzasadnienia, które jest niepełne i lakoniczne w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji; w następstwie wzmiankowanych uchybień wyrok Sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli kasacyjnej, co do stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie przesłanek zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zwłaszcza jurydycznych i logicznych argumentów stosowania tego unormowania do organów administracji publicznej o charakterze kolegialnym działających in pleno; uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji daje podstawę dla stwierdzenia, że nie rozważono w sposób dostateczny prawnych okoliczności sprawy, a przeto nie wykonano zgodnie z regułami sztuki kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej KNF. Ponadto, KNF zwróciła się z wnioskiem o rozważanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zastosowania trybu określonego w art. 187 § 1 p.p.s.a., to jest odroczenia rozpoznania sprawy i przedstawienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego: "Czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie do członka KNF w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a."? W obszernym uzasadnieniu zarzutów autor skargi kasacyjnej stwierdził przede wszystkim, że art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym zawiera katalog spraw administracyjnych, które nie mogą stać się przedmiotem dekoncentracji wewnętrznej KNF. KNF jest organem kolegialnym i rozstrzygając sprawę administracyjną musi działać in pleno. Oczywistym jest, że w takim przypadku stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. musi być wyłączone apriorycznie. W przeciwnym razie, przy ponownie prowadzonym postępowaniu (o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.) następowałoby wyłączenie całego organu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że spośród członków KNF nie można sformować różnych składów orzekających, gdyż nie pozwala na to przepis prawa określający quorum tego organu na czterech członków. Przyjęcie rozwiązania, że wymienieni w art. 5 ust. 2 ustawy członkowie KNF podlegaliby rotacyjnej zmianie jest wykluczone, bowiem wymiana tych osób jest realnie możliwa tylko w przypadku wyznaczenia przedstawicieli. Jednak żaden przepis prawa nie obliguje do podjęcia takiego działania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. i A. B. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Nie wszystkie jednak jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie chodzi o kwestię wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału w rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy członka organu kolegialnego – Komisji Nadzoru Finansowego działającej w sprawie o nałożenie kary pieniężnej in pleno, w sytuacji, gdy ten sam członek KNF brał udział w podejmowaniu przez KNF decyzji o nałożeniu kary. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro Zastępca Przewodniczącego KNF L. G. brał udział w wydaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, to podlegał wyłączeniu od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Brał jednakże udział w rozpoznaniu tego wniosku i dlatego decyzja KNF z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana, według Sądu, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd miał co prawda wątpliwości co do składu organu podejmującego decyzję "odwoławczą" w tej sprawie. Niemniej poprzestał na ustaleniu dotyczącym naruszenia przepisu o wyłączeniu pracownika. Nie zbadał nawet, kiedy Komisja podjęła, w formie uchwały decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z wymaganiami co do quorum określonymi w art. 11 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Z protokołu z rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] maja 2010 r. wynika, że nie stało się to na tej rozprawie. Sąd nie dysponował również dowodem na to, że decyzja została podjęta przez Komisję działającą in pleno w dniu jej podpisania przez Przewodniczącego ([...] czerwca 2010 r.) albo w innym terminie. W świetle wspomnianego art. 11 ust. 2 i 3 ustawy decyzję podejmuje Komisja w wymaganym składzie, a Przewodniczący Komisji jedynie ją podpisuje. Sąd pierwszej instancji skupił swoją uwagę na kwestii naruszenia przepisu k.p.a. o wyłączeniu pracownika. Nie uzasadnił jednak dostatecznie, że przepis ten ma zastosowanie do decyzji podejmowanych w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez organ kolegialny, o stałym, ustawowo określonym składzie, podejmujący decyzje kolegialnie, przy udziale ponad połowy jego członków. Nie rozważył konsekwencji takiego wyłączenia. Nie wziął pod uwagę, że zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do członków KNF w omawianej sytuacji pozbawia ten organ kompetencji do wykonywania określonych ustawowo zadań procesowych – rozpoznawania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym). Sięgnął jedynie do analogii z wyłączeniem członka samorządowego kolegium odwoławczego, przytaczając uchwałę składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07. Nie zwrócił natomiast uwagi na to, że samorządowe kolegium odwoławcze nie orzeka w pełnym składzie osobowym lecz w składach trzyosobowych, co oznacza, że istnieje możliwość takiego ukształtowania składu orzekającego SKO dla rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że nie znajdą się w nim osoby, które uczestniczyły w wydaniu decyzji zaskarżonej tym wnioskiem. Błędem Sądu pierwszej instancji było również nieodróżnienie i nierozgraniczenie instytucji wyłączenia pracownika i wyłączenia członka organu kolegialnego. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera odrębne regulacje dotyczące tych dwóch kwestii (art. 24 i 26 oraz art. 27). W świetle ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym członkowie KNF nie są pracownikami tego organu. Niektórzy z nich są jedynie pracownikami Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego – organu pomocniczego Komisji (art. 10 ust. 2 ustawy). W przypadku pracownika podlegającego wyłączeniu jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do załatwienia sprawy (art. 26 § 1 k.p.a.). Inaczej wygląda sprawa w przypadku wyłączenia członka organu, w szczególności wyłączenia członków organu, które powoduje, że organ staje się niezdolny do podjęcia uchwały z braku wymaganego quorum. K.p.a. odsyła wówczas do odpowiedniego stosowania art. 26 § 2 tej ustawy, a więc do przepisów, które przewidują w takiej sytuacji przeniesienie sprawy do organu wyższego stopnia nad organem właściwym w sprawie, który, stosownie do przesłanki wyłączenia, sam załatwia sprawę lub wyznacza do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca generalnie dopuszcza możliwość wyłączenia członków organu kolegialnego w zakresie powodującym utratę przez ten organ zdolności do działania w konkretnej sprawie (podjęcia decyzji). Rozwiązanie prawne w postaci przekazania sprawy organowi wyższego stopnia świadczy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie o tym, że instytucja wyłączenia członka organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do członków Komisji Nadzoru Finansowego, ponieważ Komisja nie pozostaje w stosunkach organizacyjnych i kompetencyjnych, które pozwoliłyby wskazać dla niej organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Tę tezę potwierdza przepis art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Skoro bowiem od decyzji Komisji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 k.p.a.), to oznacza, że KNF nadano w postępowaniu administracyjnym status ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. W przepisach k.p.a. nie przewidziano więc przeniesienia kompetencji do załatwienia sprawy administracyjnej w przypadku gdy, ze względu na wyłączenie organu (członków organu kolegialnego) o statusie ministra, wskutek okoliczności przewidzianych w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., organ utraciłby zdolność do podjęcia decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądowym podkreśla się zgodnie, że kompetencje organu administracji publicznej są ściśle związane z tym organem i nie mogą być przeniesione na inny organ bez wyraźnej podstawy prawnej. Działanie organu w zakresie kompetencji innego organu musi mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową i może przybrać postać przeniesienia kompetencji lub działania z upoważnienia organu. W żadnym razie bez wyraźnej podstawy prawnej organ nie może przekazać swych kompetencji innemu organowi, ani też nie może mu zabrać kompetencji inny organ, w tym organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nad nim nadzór (w tej kwestii uchwała NSA z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, wyrok TK z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11). Wydaje się dość oczywiste, że przepisów k.p.a. o wyłączeniu organu i członków organu kolegialnego nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie konsekwencje wywołałoby wyłączenie członków Komisji Nadzoru Finansowego od udziału w rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a.