I SA/Wa 1369/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skarg T. [...] w K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej L. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego T. [...] w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], w związku z odwołaniem L. K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r., nr [...] zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowanie terenu na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w K. – umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2009 r., działając na wniosek [...] sp. z o.o. w W., zezwolił na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowanie terenu na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w K. L. K. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydają decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego wyjaśnił, iż odwołująca się na potwierdzenie swojego interesu prawnego przedstawiła dokumenty, z których wynika, iż jest właścicielką działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K., bezpośrednio graniczącej z działką nr [...]. Inwestycja nie jest przewidziana do realizacja w ostrej granicy z działką stanowiącą współwłasność odwołującej się. Organ drugiej instancji nadto wyjaśnił, iż określając strony postępowania prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zasadnicze znaczenie ma zakres tego postępowania ograniczony do zbadania czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac za zabytkowym obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Zaskarżona decyzja nie nakłada na odwołującą się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia ww. decyzją w sferę interesu prawnego odwołującej się. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., powoduje umorzenie postępowania odwoławczego. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż błędne uznanie podmiotu za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji nie powoduje, że podmiot ten otrzymuje przymiot strony w tym postępowaniu. L. K. i T. [...] wnieśli tej samej treści skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. i decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, to jest: a) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż L. K. nie przysługuje status strony i w efekcie bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego; b) art. 7 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego i w efekcie niewyjaśnienie stanu faktycznego, niezałatwienie sprawy oraz działanie wbrew słusznemu interesowi obywateli; c) art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż w ramach postępowania odwoławczego L. K. nie przysługuje status strony i w efekcie prowadzenie i zakończenie sprawy w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli; d) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie L. K. czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania, w tym w szczególności w postępowaniu odwoławczym i w efekcie umorzenie postępowania bez uzasadnionych przyczyn; 2) przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wydanie i doprowadzenie do uznania za ostateczną decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowanie terenu na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K., pomimo faktu, iż wybudowanie zespołu [...] budynków wpłynie istotnie na chroniony konserwatorsko charakter urbanistyczny nie tylko działki zajętej pod inwestycję, ale także wszystkich działek sąsiednich; b) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, iż w ramach postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, iż L. K. nie przysługuje status strony w efekcie całkowicie bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego. Przedstawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narokowego wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. Sąd połączył sprawy dotyczące skarg L. K. i T. [...] w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargi są zasadne. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") potwierdza, iż organ odwoławczy uchybił prawu w sposób prowadzący do uwzględnienia wniosków skarżących. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uzależnione było od potwierdzenia braku po stronie skarżącej L. K. interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "ustawa"). Oznacza, to iż zarzuty skarżących, które zostały skierowane bezpośrednio przeciwko zasadności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r., nr [...], a więc zarzuty ujęte w pkt 2 lit. a) skarg, nie pozostawały w jakimkolwiek związku z zaskarżonym aktem, a wobec tego nie mogły być przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym. Nadto skarżący w pkt 2 lit. b) skarg zarzucili naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28 k.p.a. Błędnie sformułowanie tego zarzutu nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym z uwagi na dyspozycję art. 134 ust. 1 p.p.s.a. Sąd zauważa jednocześnie, iż zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. został także opisany we właściwy sposób w pkt 1 lit. a) skarg. Podsumowując rozważania w tej części Sąd wskazuje, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym uzależniony był od oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 28 k.p.a., a w konsekwencji zasadności wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedstawiając stanowisko w powyższym zakresie Sąd odnotowuje, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zbytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Przedmiotem ochrony w przypadku układu urbanistycznego jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (ar. 3 pkt 12 ustawy). Natomiast w przypadku historycznego zespołu budowlanego – powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 ustawy). W orzecznictwie wskazano, że układ przestrzenny miasta kształtuje określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym, różne funkcje, które miasto lub dzielnice spełniały w przeszłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r., I SA/Wa 2217/05, niepubl.). Zespół budowlany stanowi zwykle mniejszą jednostkę układu urbanistycznego. Elementem klasyfikującym zespoły budowlane jest więc ich funkcja, a co za tym idzie – również styl i forma. Zwrócenie uwagi na ustawowe definicje zarówno historycznego układu urbanistycznego, jak też historycznego zespołu budowlanego, było istotne w kontekście oceny istnienia interesu prawnego L. K. w przedmiotowej sprawie administracyjnej, gdyż nieruchomość planowana pod zabudowę położona jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego K., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lutego 1990 r. Na tym obszarze, i to w bezpośrednim sąsiedztwie wymienionej nieruchomości, znajduje się także nieruchomość pozostająca własnością L. K. Oznacza to, iż częścią przedmiotu ochrony objętego decyzją z dnia [...] lutego 1990 r. pozostaje także nieruchomość skarżącej. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, jeżeli nieruchomość ta, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie decyzji w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, a więc udzielenie zgody na podjęcie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje bowiem także w bezpośredni sposób na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską. Przedstawione powyżej warunki zaistniały w przedmiotowej sprawie administracyjnej, gdyż zarówno nieruchomość będącą własnością L. K., jak też nieruchomość planowana pod zabudowę, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, położone są na obszarze objętym ochroną konserwatorską wynikającą z decyzji Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] lutego 1990 r. Organ drugiej instancji niezasadnie zatem ocenił, iż odwołująca się nie jest stroną postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r., nr [...], naruszając w ten przepisy postępowania, to jest art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.