II OSK 2073/11

Dnia 5 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 roku, sygn. akt I SA/Wa 1369/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia w K. i L. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz L. K. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia A. w K. (dalej jako "stowarzyszenie") i L.K. (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "organ odwoławczy" bądź "skarżący kasacyjnie") z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżącej od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji") z dnia [...] września 2009 r. zezwalającej spółce "B." (dalej jako "inwestor") na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowanie terenu na działce ew. nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołująca się na potwierdzenie swojego interesu prawnego przedstawiła dokumenty, z których wynika, że jest właścicielką działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...], bezpośrednio graniczącą z działką nr [...]. Inwestycja nie jest przewidziana do realizacji w ostrej granicy z działką stanowiącą współwłasność odwołującej się. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że określając strony postępowania prowadzonego w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie zabytków"), zasadnicze znaczenie ma zakres tego postępowania ograniczony do zbadania, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac na zabytkowym obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Zaskarżona decyzja nie nakłada na odwołującą się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej jakichkolwiek uprawnień. Nie można zatem dopatrywać się wkroczenia taką decyzją w sferę interesu prawnego odwołującej się. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że błędne uznanie podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji nie powoduje, że podmiot ten otrzymuje przymiot strony postępowania. Skarżąca oraz stowarzyszenie wnieśli jednobrzmiące skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy o ochronie zabytków, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zbytki nieruchome będące, w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Przedmiotem ochrony w przypadku układu urbanistycznego jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 ustawy). Natomiast w przypadku historycznego zespołu budowlanego jest to – powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 3 pkt 13 ustawy). Układ przestrzenny miasta kształtuje określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem, współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem i środowiskiem kulturowym oraz różne funkcje, które miasto lub dzielnice spełniały w przeszłości. Zespół budowlany stanowi zwykle mniejszą jednostkę układu urbanistycznego. Elementem klasyfikującym zespoły budowlane jest więc ich funkcja, a co za tym idzie – również styl i forma. W ocenie Sądu I instancji, odniesienie się do ustawowych definicji zarówno historycznego układu urbanistycznego, jak też historycznego zespołu budowlanego, jest istotne w kontekście oceny istnienia interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie administracyjnej, bowiem nieruchomość planowana pod zabudowę położona jest na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Konstancina-Jeziorny, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia 28 lutego 1990 r. Na tym obszarze, w bezpośrednim sąsiedztwie wymienionej nieruchomości, znajduje się także nieruchomość pozostająca własnością skarżącej. Oznacza to, że częścią przedmiotu ochrony objętego decyzją z dnia 28 lutego 1990 r. pozostaje także nieruchomość skarżącej. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, jeżeli nieruchomość ta, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Udzielenie zgody na podjęcie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje bowiem także w bezpośredni sposób na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nietrafnie ocenił, iż skarżąca nie jest stroną postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 września 2009 r., naruszając w ten sposób przepisy postępowania, to jest art. 28 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a."), a w konsekwencji także art. 152 p.p.s.a. wynikające z art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 5 tej ustawy. Ponadto zarzucił również naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w wyroku wytycznych organu, które logicznie wynikałyby z przyjętego przez Sąd I instancji zapatrywania prawnego, a w szczególności wskazywały, które nieruchomości w ramach układu urbanistycznego należy uznać za nieruchomości sąsiednie i w związku z tym, którzy właściciele są stronami postępowania o wydanie "konserwatorskiego pozwolenia budowlanego". Organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od stowarzyszenia i skarżącej na rzecz organu odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło ponadto stowarzyszenie, również wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.", ponieważ nie powołano który w istocie z trzech podpunktów tego przepisu, miałby być naruszony przez Sąd I instancji z powodu błędnego zastosowania, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie doprecyzować zarzutów kasacyjnych. Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. w związku z art. 13 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 5 tejże ustawy. Wynika to z tego, że art. 3 pkt 12 zawiera tylko definicję legalną historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego, którym jest przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy już zaprojektowanej zieleni. Są one rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym oczywiście ulic i sieci dróg. Z kolei dyspozycja art. 3 pkt 13 tejże ustawy stanowi, że historyczny zespól budowlany jest to powiązana przestrzennie grupa budynków, która jest wyodrębniona w oparciu o kryterium formy architektonicznej, stylu, zastosowanych materiałów, funkcję, czas powstania lub związku z wydarzeniami historycznymi. Z kolei art. 5 cyt. ustawy o ochronie zabytków stanowi, że opieka nad zabytkami sprawowana jest przez właściciela lub posiadacza i w szczególności polega na zapewnieniu warunków określonych pkt 1-5 tego przepisu, przy czym zarzut kasacyjny nie wyodrębnia jednak żadnego z tych podpunktów. Natomiast istota sporu w tej sprawie dotyczy tego, czy L.K. jest stroną toczącego się postępowania zakończonego w pierwszej instancji decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. zezwalającej spółce z o.o. "B." na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, a polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ew. nr [...]. Zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie, które nie budzą żadnych wątpliwości wynika bowiem, że dana nieruchomość projektowana do zabudowy jest usytuowana na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Konstancin-Jeziorny, wpisanego do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia 28 lutego 1990 r. Natomiast w bezpośrednim sąsiedztwie powyższej nieruchomości jest także położona nieruchomość będąca własnością L.K., czyli jest również objęta ochroną konserwatorską w świetle osnowy decyzji z dnia 28 lutego 1990 r. Dlatego też, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne oznacza to, że właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości na której ma być realizowana przedmiotowa budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Należy bowiem podzielić pogląd Sądu I instancji, że wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską czyli w tej sprawie będącą własnością L.P. Oznacza to, że w danym, co należy podkreślić stanie faktycznym, do przyznania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. konieczne jest łączne wystąpienie dwóch wyżej wymienionych przesłanek. Po pierwsze nieruchomość będąca własnością L.P. jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której jest projektowana przedmiotowa zabudowa oraz po drugie, są to nieruchomości usytuowane w obszarze objętym ochroną konserwatorską na mocy ostatecznej decyzji Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia 28 lutego 1990 r., czyli danego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego Konstancina-Jeziorny. Po trzecie, w tym stanie prawnym i faktycznym chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 tejże ustawy. Uzasadnienie Sądu I instancji spełnia bowiem wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto ustalenie czy jest to w istocie nieruchomość sąsiednia należy każdorazowo badać w danym stanie faktycznym i prawnym, co prawidłowo także stwierdził Sąd I instancji, badając interes prawny L.K. jako strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym co należy jeszcze raz podkreślić budowy nie jednego lecz zespołu sześciu budynków, łącznie z garażami podziemnymi i ich infrastrukturą techniczną na przedmiotowej działce ew. nr [...]. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.