II SA/Wa 153/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Fularski Protokolant Agnieszka Żak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu składników uposażenia - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej - kpa), po rozpatrzeniu odwołania B. D., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] o zmianie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w sprawie ustalenia składników uposażenia. W motywach uzasadnienia organ drugiej instancji wskazał, iż rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], Komendant [...] Policji, działając na podstawie art. 101 ust. 1, art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 43, poz. 277) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), ustalił z dniem [...] lutego 2006 r. [...] B. D. – [...] uposażenie zasadnicze w 12 grupie zaszeregowania w kwocie [...] zł, z mnożnikiem 1,94 kwoty bazowej oraz podwyższył dodatek funkcyjny do kwoty [...] zł. Powyższy rozkaz personalny stał się ostateczny. Następnie, po wszczęciu na wniosek Komendanta [...] Policji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził jego nieważność. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Po rozpatrzeniu skargi na przedmiotową decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 504/07 uchylił ją oraz decyzję ją poprzedzającą, zaś skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez organ administracji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1518/07. Zarówno sąd pierwszej, jak i drugiej instancji wskazały, że skarżąca wypełniała wszystkie określone przepisami prawa przesłanki do otrzymania podwyżki, zaś nieprawidłowość podwyższenia jej uposażenia dotyczyła tylko jednego elementu, mianowicie przekroczenia maksymalnej wysokości mnożnika kwoty bazowej wynoszącej 1,90. Powyższe oznacza, że rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2006 r. nie naruszał prawa w sposób rażący. Dodatkowo Sąd wskazał, że w związku ze złożeniem przez B. D. w piśmie z dnia [...] października 2006 r. wniosku o zmianę rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2006 r. w trybie art. 155 kpa w zakresie błędnie ustalonych składników uposażenia, właściwą formą zmiany przedmiotowego rozkazu personalnego jest zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa. W następstwie powyższego Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], zmienił za zgodą strony, na podstawie art. 155 kpa, przedmiotowy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w taki sposób, że określoną w wierszach 15 i 16 kwotę uposażenia zasadniczego zmienił z [...] zł na [...] zł oraz określoną w wierszach 16 i 17 wysokość mnożnika kwoty bazowej zmienił z 1,94 na 1,90. Na podstawie art. 108 § 1 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że mnożnik kwoty bazowej oraz odpowiadająca mu wysokość uposażenia zasadniczego zostały ustalone, zgodnie z obowiązującą w dniu wydania zmienionego rozkazu personalnego normą określoną w § 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz są zgodne z tabelą grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej zawartej w załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 listopada 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 255, poz. 2563). W odwołaniu od powyższej decyzji B. D. zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, polegające na błędnym zastosowaniu art. 155 kpa, poprzez przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji, na uchybieniu art. 108 kpa, poprzez bezpodstawne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, naruszeniu art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, iż skarżąca jest stroną w niniejszym postępowaniu oraz na nieuwzględnieniu treści art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez ominięcie prawa w celu realizacji z góry założonego przez organ planu. Komendant Główny Policji po rozpoznaniu odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji zawiera indywidualne rozstrzygnięcie prawne, na mocy którego strona nabyła prawo. Natomiast roszczenie strony zawarte we wniosku z dnia [...] października 2006 r. jest tożsame z jej zgodą na podjęcie przez organ rozstrzygnięcia w trybie art. 155 kpa. Organ powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym choć tryb przewidziany w art. 155 kpa nie przewiduje działania na wniosek, to podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie tego przepisu można uznać za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany. Zgoda taka winna być rozpatrywana w kategoriach oświadczenia woli, stąd też do możliwości wycofania zgody należy stosować reguły wynikające z brzmienia art. 61 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie, trybu zmiany decyzji określonego w art. 155 kpa, nie wyłącza żaden z przepisów ustawy o Policji. Odnosząc się do przesłanki interesu strony i interesu społecznego, Komendant Główny Policji wskazał, że niewątpliwie w interesie strony leżeć będzie ustalenie zgodnie z obowiązującymi przepisami podwyżki uposażenia zasadniczego w postaci mnożnika kwoty bazowej rzutującego na wysokość jej emerytury. Z tych samych powodów przychylenie się do wniosku strony nie będzie sprzeczne z interesem społecznym. Dodatkowo organ drugiej instancji podniósł, że mnożnik kwoty bazowej oraz wynikająca z niego wysokość uposażenia zasadniczego zostały określone zgodnie z obowiązującymi w dniu [...] stycznia 2006 r. przepisami, a wydając zaskarżoną decyzję Komendant [...] Policji kierował się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi we wskazanych wyżej wyrokach. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. D. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 155 kpa, poprzez przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki do zmiany decyzji, na uchybieniu art. 108 kpa, poprzez bezpodstawne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, naruszeniu art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, iż skarżąca jest stroną w niniejszym postępowaniu oraz na nieuwzględnieniu treści art. 6, 7 i 8 kpa, poprzez ominięcie prawa w celu realizacji z góry założonego przez organ planu. Powołała przy tym argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego na motywy, jakie zawarł w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Natomiast, zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazania sądu wiążą wtedy, gdy postępowanie jest przeprowadzone w tej samej sprawie, na co wskazuje "tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o sprawie, chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualnie określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego" (J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006 s. 326). Tak więc w sytuacji, gdy mamy tożsamość sprawy rozpatrywanej przez sąd i następnie rozpatrywanej przez organ, organ jest zobowiązany do rozpatrzenia sprawy kierując się ustaleniami sądu. Tożsamość sprawy oznacza, że dotyczy ona tego samego podmiotu, tego samego stanu faktycznego. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Kwestia dotycząca rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] była przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r.; sygn. akt II SA/Wa 504/07 uchylił decyzje organów policyjnych stwierdzające nieważność ww. decyzji Komendanta [...] Policji. W orzeczeniu tym Wojewódzkiego Sądu Adminustracyjnego w Warszawie stwierdził, że choć procedura stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] była nieprawidłowa, to jednak "właściwą formą zmiany takiej decyzji (rozkazu personalnego), która narusza prawo, lecz naruszenie to nie ma cech rażącego, jest - postulowana przez skarżącą w postępowaniu i podnoszona w skardze - zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 kpa, w myśl którego - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ewentualne przyjęcie zmiany decyzji z [...] stycznia 2006 r. w powyższym trybie art. 155 kpa byłoby zgodne z wyżej wymienionymi zasadami kpa, jak również godziłoby interesy skarżącej i organu". Sąd uznał zatem, że prawidłową procedurą zmiany rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] jest tryb wzruszenia decyzji administracyjnej określony w art. 155 kpa oraz, że ten tryb godzi interes skarżącej oraz interes społeczny. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca pismem z dnia [...] października 2006 r. złożyła wniosek o zmianę rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w trybie art. 155 kpa. Powyższy wniosek jest jasny i czytelny, brak jest przesłanek, aby uznać, że jest on dotknięty wadami oświadczenia woli określonymi w dziale IV, tytuł IV Księgi pierwszej Kodeksu cywilnego. Oświadczenie to nie było odwołane. W takiej sytuacji organ trafnie przyjął, że została spełniona pierwsza z przesłanek warunkujących wszczęcie trybu z art. 155 kpa tj. wniosek strony. Treść art. 155 wskazuje, że słuszny interes strony lub słuszny interes społeczny jako przesłanki zmiany decyzji ostatecznej "mogą wystąpić razem lub oddzielnie" (P. Przybysz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2007 s. 341 t. 6), a zatem te przesłanki nie musza wystąpić łącznie. W sprawie niewątpliwie występuje interes społeczny, gdyż celem organów policyjnych orzekających w sprawie jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, która została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 kpa organy administracji są zobowiązane przestrzegać porządku prawnego, a pozostawanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej dotkniętą wadą prawną nie sprzyja pewności obrotu prawnego. Tak więc zostały spełnione warunki do wszczęcia postępowania o zmianę rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w trybie art. 155 kpa, a działania organów Policji w tym zakresie są zgodne z dyrektywami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 504/07. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.