I SA/Gd 1295/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] odmawiającą D.W. umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że D.W. pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie nieopłaconych należności składkowych z uwagi na trudną sytuację finansową. Następnie organ wymienił dokumenty, które strona przedłożyła w toku postępowania i zacytował treść art. 28 ust. 1 i 2, ust. 3a, ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1858), zwanej dalej u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U, Nr 144, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższych przepisów wynika, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy stwierdził, iż po przeanalizowaniu posiadanych dokumentów zasadne jest podtrzymanie stanowiska ZUS wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej o braku podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Działalność jest nadal prowadzona, Nie zachodzi również przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a cyt. ustawy, gdyż kwota zadłużenia z tytułu składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia. Nie została również stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego zgodnie z art. 28 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy. Strona pobiera świadczenie rehabilitacyjne, które może stanowić przedmiot egzekucji. Strona nie wykazała też, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić zaległych należności z tytułu składek zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący podniósł, że zaległość w opłacaniu składek powstała bez jego winy. Począwszy od 2003 r. składki opłacane są na bieżąco, jednakże przychody z działalności w postaci przewozów taksówką osobową są na tyle niskie, iż nie pozwalają na uregulowanie zaległości. Skarżący wskazał, że nie posiada żadnego majątku, co potwierdził Naczelnik Urzędu Skarbowego. Skarżący przebył cztery operacje, w tym wymiany stawu biodrowego oraz wycięcia nowotworów w uchu lewym, a w najbliższym czasie zaplanowane są kolejne dwie operacje. Cierpi ponadto na inne schorzenia. Zły stan zdrowia, rehabilitacja oraz stan majątkowy nie pozwalają mu na uregulowanie zaległości. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jakkolwiek z innych powodów, aniżeli podniesione w skardze. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym decyzja podlega uchyleniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 rok, Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania i art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiącego, iż od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann. glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu l instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 592; por. także wyr. NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyr. NSA z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, niepubl.). Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, iż w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 112/98, niepublik., wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUU 1995, nr 7, poz. 82). Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem (T.Woś, J.Zimmenrmann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., s. 147). Zadaniem organu drugiej instancji jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 7 lutego 1996 r., SA/Sz 2214/95 niepublik.). Należy też wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie zawierać winno uzasadnienie decyzji. (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2007r. sygn. akt: II SA/Bk 372/07 LEX nr 341059). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę z wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu nieuregulowanych składek ograniczył się jedynie do zacytowania przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie i wymienienia znajdujących się w aktach dowodów, zaniechał natomiast przywołania faktów, które uznał za udowodnione, wskazania dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaskarżona decyzja nie spełnia zatem podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 pkt 3, pkt 4a i pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie wiadomo jednakże, w oparciu o jakie dowody i ustalenia faktyczne organ doszedł do tego wniosku. Tytułem przykładu można wskazać, że nie wystarczy samo stwierdzenie, że kwota zadłużenia z tytułu składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia, skoro z uzasadnienia decyzji nie wynika, o jakie kwoty konkretnie chodzi. Organ odwoławczy wskazał także lapidarnie, że nie została stwierdzona całkowita nieściągalność zadłużenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, chociaż strona konsekwentnie podnosiła, że taka nieściągalność zadłużenia została stwierdzona. Jest to zatem okoliczność sporna, która wymaga dokładnego wyjaśnienia z odwołaniem się do konkretnych dowodów, czego w sprawie zabrakło. Podobnie uzasadnienie w zakresie braku przesłanek zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności uzasadniające umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności zostały zdefiniowane przepisami § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, który nakłada na zobowiązanego obowiązek wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Zaakcentować przy tym należy, iż obowiązek wykazania istnienia omawianej przesłanki umorzenia należności obciąża skarżącego, jako wnioskodawcę - a nie organy. Jednakże rolą organu, który chciał ocenić w sposób odpowiadający treści art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego okoliczności przedstawione przez skarżącego było ustalenie wysokości kosztów jego utrzymania, w tym kosztów leczenia czy rehabilitacji oraz zestawienie ich z comiesięcznymi dochodami, uwzględniając przy tym stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji. Te ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ponadto należy mieć na względzie, że ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspakajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny. Powyższych ustaleń i rozważań zabrakło, zdaniem Sądu orzekającego, w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Organ odwoławczy skoncentrował się na wyjaśnieniu podstawy prawnej, pomijając część faktyczną uzasadnienia. Tymczasem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.). Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym rozstrzygnięciu, przeprowadzi ustalenia faktyczne właściwe i niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych składek i oceny zasadności ich umorzenia. Stwierdzenie nieściągalności zaległości z tytułu nieuregulowanych składek będzie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i poczynienia miarodajnych ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. W razie stwierdzenia braku przesłanki nieściągalności należności z tytułu nieuregulowanych składek organ będzie zobowiązany rozważyć możliwość umorzenia ww. należności w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę a prawnie równowartościowych rozwiązań zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.