VII SA/Wa 2223/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 4, art. 52, art. ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) nakazał D. S. dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowy części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, realizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, realizowanej na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] i nałożył na D. S. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanej części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, c) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podjętej przez Wójta Gminy [...]. Organ stwierdził, że inwestor do dnia wydania decyzji nie wywiązał się z nałożonego na niego powyższym postanowieniem obowiązku, co uniemożliwia organowi dokonanie oceny, czy przedmiotowa rozbudowa realizowana w warunkach samowoli budowlanej, nadaje się do zalegalizowania, co skutkowało nakazem rozbiórki. ] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia ] września 2010 r., nr ] na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 142 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania D. S., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w całości oraz z urzędu uchylił postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, realizowanej na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] i nakładające na D. S. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanej części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, c) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwolawczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku produkcyjnego znajdującego się na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy dobudowie części przedmiotowego budynku oraz nałożył na inwestora – D. S. obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy określonych dokumentów. Wobec niewykonania obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] nakazał D. S. dokonanie całkowitej rozbiórki dobudowanych części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, na którą składają się: od północnej strony budynek magazynowy o wymiarach rzutu 15,00 m x 15,00 m, od strony wschodniej pomieszczenie magazynowe o wymiarach rzutu 3,70 x 10,00 m oraz wzdłuż ściany wschodniej - korytarz technologiczny o szerokości zmiennej wynoszącej 2,20 m - 3,70 m, samowolnie dobudowanych do budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt znajdującego się na działce ] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 161/08, uchylił decyzję ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, realizowanej na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] i nałożył na D. S. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy: a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanej części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, c) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podjętej przez Wójta Gminy [...]. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] nakazał D. S. dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowy części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, zrealizowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Od powyższej decyzji D. S. wniósł odwołanie. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż wskazane przez D. S[. Wskazał, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji rażąco narusza przepisy procesowe. Organ drugiej instancji musiałby wówczas przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony (art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrzenie tej sprawy przez organ drugiej instancji pozbawiłoby stronę prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. W omawianej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i zrealizował przedmiotową budowę w warunkach samowoli budowlanej. Pod pojęciem "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W art. 48 ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika natomiast, że organ pierwszej instancji sprawdził zgodność dokonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zanim przystąpił do legalizacji samowoli budowlanej. Etap ten jest kluczowy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Jest to o tyle istotne ze względu na domniemanie naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, na co zwrócił uwagę w piśmie z dnia 4 maja 2010 r. S. L. Organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zobowiązał D. S. m.in. do przedstawienia stosownych dokumentów. Artykuł 48 ust. 3 Prawa budowlanego wylicza dokumenty, których organ nadzoru budowlanego żąda w procesie legalizującym samowolę budowlaną. Zgodnie z punktem 1 powołanego artykułu nakłada się obowiązek przedstawienia m. in.: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zażądał natomiast jedynie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podjętej przez Wójta Gminy [...], gdy tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] kwietnia 2005 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczącego części wsi [...]. Organ odwoławczy wskazał także, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jedynie ogólnie stanowi o nakazie "dokonania całkowitej rozbiórki rozbudowy części budynku produkcyjnego", zatem organ pierwszej instancji winien uszczegółowić, które części budynku podlegają nakazowi rozbiórki. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez D. S., że "wszystkie roboty budowlane przy budowie budynku na działce [...] w [...] gmina [...] wykonywane były tylko i wyłącznie w okresie 25.08.1997 r. - 10.07.1998 r." organ odwoławczy stwierdził, że w protokole z dnia 29 listopada 2004 r. znajduje się oświadczenie D. S. o rozbudowie tego budynku wymuszonej wymogami Unii Europejskiej, rozpoczętej w 2003 r. Organ stwierdził, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza kompetencje organu drugiej instancji, sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, który powtórnie prowadząc postępowanie, zobowiązany będzie przede wszystkim zbadać zgodność dokonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zależności od tego ustalenia rozstrzygnąć sprawę. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. S. L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 136 K.p.a. mógł z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] jednoznacznie określa i wskazuje termin wykonania samowoli budowlanej na rok 2003. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 161/08 stwierdził, że "W sprawie bezspornym jest, że inwestor w warunkach samowoli budowlanej w 2003 roku dobudował do istniejącego budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt na działce [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], budynek magazynowy, pomieszczenie magazynowe oraz korytarz technologiczny". Także inwestor w składanych odwołaniach podawał terminy samowoli, jako rok wstąpienia Polski do Unii. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wykonał zalecenia Sądu zawarte w powyższym wyroku, że "Przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego". Skarżący wskazał, że od północnej strony budynek magazynowy o wymiarach rzutu 15 x 15 m jest to magazyn żywca przeznaczony na ok. 80 do 100 sztuk bydła i dlatego zgodnie z zapisami planu przestrzennego zagospodarowania powinien być usytuowany w odległości nie mniejszej niż 70 m od granicy zabudowanej działki nr [...] i oznaczonej literą [...] i posiadać ściany dźwiękochłonnne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania wyżej wymienionego przepisu. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana wtedy, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Ta decyzja kasacyjna nie może być podjęta w innych sytuacjach. Ograniczenie zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wiąże się z art. 136 K.p.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem "organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Oceniając taką decyzję należy mieć na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z której wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zakończoną decyzją organu pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako przesłankę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. wskazał na konieczność zbadania zgodności dokonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zażądał jedynie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podjętej przez Wójta Gminy [...], gdy tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] kwietnia 2005 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczącego części wsi [...]. Niewątpliwie stwierdzenie, że nałożone na inwestora, zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, obowiązki były niezasadne lub niemożliwe do wykonania uprawniałoby do wniosku o wadliwości decyzji będącej konsekwencją niezrelizowania takich obowiązków. Jednakże taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanych w tym przepisie zaświadczeń i dokumentów w postaci: czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanej części budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zakreślił realny termin wykonania nałożonych obowiązków. Inwestor nie wywiązał się z obowiązku przedłożenia wszystkich określonych postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. dokumentów, jak również nie zgłaszał wystąpienia przeszkód w uzyskaniu żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie, jak również nie wnosił o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków. Oczywiście wymóg przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest wymagany w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego istnienia inwestor ma obowiązek przedłożyć zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wadliwość postanowienia z dnia [...] lutego 2010 r. w tym zakresie, tj. nienałożenie obowiązku przedłożenia wskazanego wyżej zaświadczenia nie mogła prowadzić do wniosku o konieczności powtórzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego. Organowi odwoławczemu pozostała jedynie do wyjaśnienia kwestia ustalenia zgodności rozbudowy budynku produkcyjnego - ubojni zwierząt z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższego można było dokonać ws ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego w ramach art. 136 K.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dostosuje się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.