III SA/Łd 25/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska(spr.) Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi T.B. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Raportem z dnia 4 października 2010 roku mł. asp. T. B. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Ł.- Al. P.) z miejscowości pobliskiej (A. Ł.) w wysokości 85,00 zł - według kosztów biletu miesięcznego PKS w Ł.. Pismem z dnia [...] roku Komendant Wojewódzki Policji w Ł. odmówił wnioskodawcy zwrotu kosztów dojazdu w wysokości wynikającej z ceny biletu za przejazd komunikacją autobusową PKS, uzasadniając, że najtańszym przewoźnikiem świadczącym usługi publicznego transportu zbiorowego autobusowego lub kolejowego na trasie A. Ł. - Ł., jest linia autobusowa MPK nr "[...]", a koszt imiennego biletu miesięcznego wynosi 56,00 zł. Pismem z dnia 20 października 2010 roku wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. przyjął, że najtańszym środkiem transportu pomiędzy miejscem zamieszkania (A. Ł.) a miejscem pełnienia służby (Sąd Rejonowy dla Ł. W. w Ł.) jest linia autobusowa MPK nr "[...]", której początkowym przystankiem jest przystanek usytuowany przy Pl. W. w Ł., nie uwzględnił natomiast okoliczności, że przystankiem położonym najbliżej miejsca pełnienia służby jest przystanek PKS w Ł. przy Al. P. [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wnioskodawca podkreślił, iż w tej samej jednostce pełni służbę z sierż sztab. J. B., który po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2007 roku, jaki zapadł w tożsamej sprawie o sygn. III SA/Łd 444/07, od grudnia 2009 roku składa wnioski o zwrot kosztów dojazdów rozpatrzone pozytywnie. W piśmie z dnia [...] roku, stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. B. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, polegające na przyjęciu, że przy określaniu wysokości kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejsca zamieszkania nie bierze się pod uwagę kryterium dogodności tego dojazdu. Spowodowało to w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że wysokość ryczałtu w zakresie zwrotu kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania skarżącego do miejsca pełnienia przez niego służby ustalono w oparciu o § 1 ust. 2 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...], zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu. Skarżący stwierdził, iż organ administracji przyjął błędne założenie, że kryterium dogodności dojazdu z miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, bierze się pod uwagę wyłącznie w przypadku udokumentowania poniesionych kosztów dojazdów - biletami jednorazowymi bądź miesięcznymi. Kryterium owe nie ma zaś zastosowania w przypadku, gdy policjant domaga się jedynie zwrotu ryczałtu w określonej w decyzji wysokości. Tego rodzaju wykładnia nie znajduje, w jego ocenie, oparcia w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej (...). Ustęp 2 paragrafu 1 ww. decyzji, mający zastosowanie w niniejszej sprawie, jednoznacznie zawiera odwołanie do ustępu 1, w którym jednym z kryteriów mającym znaczenie przy dokonywaniu zwrotu kosztów dojazdu, jest kryterium miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Zgodnie z przywołanym przepisem, miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zdaniem skarżącego skorzystanie z formy rozliczenia poniesionych kosztów dojazdów pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem pełnienia służby określonej w § 1 ust. 2 ww. decyzji, nie może się odbyć bez uwzględnienia kryterium dogodności dojazdu. Stanowiąca bowiem podstawę zwrotu kosztów dojazdu decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. określa, że wysokość ryczałtu, o którym mowa w ustępie 1 § 1, ustalana jest w oparciu o 1/22 ceny najtańszego imiennego biletu miesięcznego wykupionego na trasie pomiędzy nie jakąkolwiek stacją w miejscowości pełnienia służby, lecz stacją (przystankiem) położoną najbliżej miejsca pełnienia służby, a stacją (przystankiem) położoną najbliżej miejsca zamieszkania policjanta. Skoro więc skarżący mieszka w A. Ł. przy ulicy D. [...], zaś służbę pełni w Sądzie Rejonowym dla Ł. – W. w Ł., przy Al. P. [...], to oczywistym jest, że wyłącznie połączenie na tej trasie powinno stanowić punkt wyjścia wszelkich ustaleń dokonywanych przez organ administracji w kwestii wysokości ryczałtu określonego w § 1 ust. 2 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji. Tak więc jedynym, a zarazem najtańszym, połączeniem pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącego, a miejscem pełnienia służby, pozwalającym również zmieścić się w granicach czasowych zakreślonych w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, jest połączenie obsługiwane przez jednego przewoźnika, którym jest Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Ł.. Początkowy przystanek obsługiwany przez wskazanego przewoźnika znajduje się bowiem w A. Ł. przy ul. [...] M., zaś jednym z przystanków na trasie A. Ł. – B. jest przystanek przy Al. P. [...] w Ł.. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł., podtrzymując wcześniejsze stanowisko i argumentację, wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 roku Nr 7, poz. 58 ze zm.) stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Wskazana regulacja jest na tyle ogólna, że wymagała doprecyzowania. Uzupełnia ją decyzja Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] roku w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu Orzekając o zwrocie kosztów organ jest związany wymienionymi warunkami, a reguły wypłaty kosztów obowiązują wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w jednostce. Organ dodał, iż rozpatrując kwestię zwrotu zryczałtowanej należności za dojazd w sytuacji, gdy policjant nie dokumentuje faktycznie poniesionych kosztów, nie jest zobowiązany uwzględniać dogodności dojazdu z miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Takiej powinności nie narzucają obowiązujące przepisy. Określenie miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 4 ustawy) ma znaczenie jedynie dla ustalenia samego prawa policjanta do zwrotu kosztów dojazdu. Istotnym zdaniem organu jest, że odniesienie do najtańszego środka komunikacji wymagane jest jedynie w razie, gdy policjant nie wykupi biletu miesięcznego lub jednorazowych. Jeżeli zatem policjant przedkłada wykupiony imienny bilet miesięczny w komunikacji kolejowej lub autobusowej (niekoniecznie środkiem najtańszym), należy mu się zwrot kosztów w wysokości udokumentowanej tymże biletem. Jeżeli przedkłada bilety jednorazowe w komunikacji kolejowej lub autobusowej (niekoniecznie środkiem najtańszym) należy się zwrot faktycznie poniesionych kosztów - sumy nominałów biletów. W razie natomiast nieprzedłożenia wykupionego imiennego biletu miesięcznego - należy się ryczałt w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych. Skarżący nie przedłożył imiennego biletu miesięcznego, ani biletów jednorazowych, zwrócił się jedynie o wypłatę ryczałtu. Uwzględniając powołaną regulację i stan faktyczny organ odmówił wnioskodawcy zwrotu przedmiotowych kosztów w wysokości wynikającej z ceny biletu za przejazd komunikacją autobusową PKS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie takie rozstrzygnięcie, które narusza prawo i to w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. W świetle zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – [zwanej dalej p.p.s.a.] (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2 ) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach( § 3). Przede wszystkim stwierdzić należy, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. prawidłowo przyjął, iż sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Stosownie zaś do art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91 - 92, art. 94 i art. 95 ust. 2 - 4 następuje w formie decyzji administracyjnej. Jak widać ustawodawca wyraźnie w cytowanym przepisie nie przewidział formy decyzji administracyjnej do załatwiania spraw zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, o których mowa w art. 93 ust. 1. Wobec powyższego realizacja obowiązku przez właściwego Komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno - technicznej, polegającej na wypłacie bądź odmowie wypłaty stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu. Czynność ta jest czynnością zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 146 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W myśl zaś § 2 ww. artykułu w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą zachodzą okoliczności wypełniające normę zawartą w cytowanym przepisie. Jak już wskazano na wstępie sprawa zwrotu policjantowi kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby uregulowana została w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu, aby policjant mógł domagać się zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby musi zajmować lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Wówczas przysługuje mu zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Definicja ustawowa miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Stosownie do tego przepisu miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zasadnie zatem skarżący podnosi w skardze, iż w sprawie zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej nie można abstrahować od przesłanki dogodności dojazdu, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Bezsporne jest to, że skarżący mieszka w A. Ł. przy ulicy D. [...], zaś służbę pełni w Sądzie Rejonowym dla Ł.-W. w Ł. przy Al. P. [...]. W tej sytuacji najdogodniejszą trasą dojazdu do miejsca pełnienia służby przez skarżącego jest trasa z przystanku przy ul. [...] M. w A. Ł. do przystanku przy Al. P. [...] w Ł., obsługiwana przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Ł. Przy czym czas przejazdu w obie strony nie przekracza dwóch godzin. W tej sytuacji wyłącznie ta przesłanka może decydować o zwrocie skarżącemu kosztów przejazdu. Inne warunki nie są bowiem przewidziane przez ustawę o Policji. Nie zawiera ona również delegacji do wydania przepisów wykonawczych, które mogłyby szczegółowo regulować tę kwestię. Wskazać w tym miejscu należy, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] roku, w sprawie zasad dokonywania zwrotu kosztów dojazdu policjantom dojeżdżającym do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej oraz policjantom przeniesionym z urzędu. Stosownie do § 1 ust. 1 decyzji zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 88 ust. 4 ustawy, jest dokonywany na podstawie: wykupionego przez policjanta imiennego biletu miesięcznego - do wysokości ceny tego biletu, biletów jednorazowych - do wysokości faktycznie poniesionych udokumentowanych kosztów. W przypadku niewykupienia biletów, o których mowa w ust. 1 § 1 decyzji zwrot kosztów dokonywany jest w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby (ust. 2). W ocenie Sądu, Komendant Wojewódzki Policji dokonał w rozpoznawanej sprawnie nieuprawnionej wykładni zawężającej prawo skarżącego do zwrotu kosztów dojazdu. Z cytowanych zasad, określonych przecież przez sam organ, nie wynika, by można było abstrahować od definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji (przepis ten sam organ powołuje w § 1 ust. 1 swojej decyzji) - zawężenie takie było zresztą sprzeczne z ustawą. Jeżeli więc skarżący nie przedstawił wykupionych przez siebie biletów jednorazowych, ani tez biletu miesięcznego - należy mu się zwrot kosztów dojazdu w wysokości 1/22 ceny najtańszego biletu miesięcznego za każdy dzień wykonywania czynności służbowych w miejscu pełnienia służby, z uwzględnieniem kryterium dogodności dojazdu, przy przyjęciu definicji miejscowości pobliskiej, określonej w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Ocena taka wypływa z analizy przepisów ustawy o Policji, w szczególności rozdziału 8 - Mieszkania funkcjonariuszy Policji. Zarówno art. 93 ust. 1, przyznający funkcjonariuszowi prawo ubiegania się o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, jak i art. 88 ust. 4, zawierający definicję miejscowości pobliskiej, umieszczone są w tym właśnie rozdziale 8 ustawy, co w sposób oczywisty stanowi o ich funkcjonalnym powiązaniu. Nieprawidłowo zatem organ w przypadku przedstawienia przez funkcjonariuszy biletów miesięcznych bądź jednorazowych łączy uprawnienie wynikające z art. 93 ust. 1 z definicją z art. 88 ust. 4, w innych zaś okolicznościach (nieprzedstawienie biletów) związku tego odmawia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się zatem przepisami ustawy o Policji, w szczególności art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4, uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. odmówił skarżącemu rozliczenia kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby z miejscowości pobliskiej niezgodnie z ww. przepisami. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej czynności Sąd za bezprzedmiotowe uznał orzekanie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej czynności do czasu uprawomocnienia się wyroku, na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A. B.