V SA/Wa 2231/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych i nałożenia sankcji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi M.M. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; W dniu [...] maja 2007r. M. M. - na podstawie art.8 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.) - złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2007 r. do gruntów rolnych. We wniosku zadeklarowała do Jednolitej Płatności Obszarowej grunty o łącznej powierzchni [...] ha oraz do Uzupełniającej Płatności Obszarowej – [..] ha. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2007 r. kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci różnic pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. - po ponownym wyjaśnieniu sprawy - decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając, iż nie narusza ona przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż nie stwierdził zmian stanu faktycznego ani prawnego, które dałyby podstawę do zmiany rozstrzygnięcia w sprawie. W uzasadnieniu decyzji podkreślił różnice pomiędzy zadeklarowaną we wniosku powierzchnią gruntów rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. Ponadto wyjaśnił, iż kontrola przeprowadzona została przez osoby do tego upoważnione, a protokół z czynności kontrolnych zatwierdzony został przez uprawnionego geodetę. Od ww. decyzji pismem z [...] września 2008 r. M.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła nieprawidłowości przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności nierzetelne i niestaranne przeprowadzenie kontroli. Skarżąca podniosła, iż przed wydaniem decyzji nie otrzymała protokołu z kontroli, a zatem nie mogła się do niego odnieść. Protokół został jej dostarczony dopiero na prośbę, ale już po wydaniu decyzji. Wskazała, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. skierowanym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ustosunkowała się do raportu z kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 2814/08 uchylił ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wskazał, że została ona wydana bez dokonania bezspornych ustaleń co do powierzchni gruntów rolnych, co ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w należytym stopniu do stanowiska skarżącej, która kwestionowała wyniki kontroli na miejscu, zarówno w odwołaniu jak i w piśmie z [...] kwietnia 2008 r. Sąd podkreślił, że ustalenia dokonane w sprawie nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny, czy wniosek zawierał błędne dane i czy wnikało to z winy samej zainteresowanej, a tylko takie ustalenia uzasadniały odmowę przyznania płatności. W związku z tym istniała potrzeba rozważenia, czy w sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające stosowanie sankcji okoliczności, o których mowa w art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Dyrektor [...] Oddziału ARMiR w W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. wydanym w sprawie o syg.akt II GSK 483/09 oddalił skargę kasacyjną, stwierdzając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia , zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał między innymi, że raport z kontroli został przesłany skarżącej, a następnie zwrócony nadawcy przesyłki z adnotacją, że adresat odmówił przyjęcia. W tej sytuacji zaistniały podstawy do przyjęcia, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 47 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie ponownie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. z/s w P. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor stwierdził, że przeprowadzona dnia [...] lipca 2007 r. kontrola na miejscu stwierdziła następujące nieprawidłowości: -wobec działki A stwierdzono, iż powierzchnia deklarowana działki rolnej jest większa niż stwierdzona. Powierzchnia deklarowana wynosi [...] ha, powierzchnia stwierdzona [...] ha, ponadto działka jest niespójna, - odnośnie działek B, C i D stwierdzono, że w dniu kontroli na działkach nie była prowadzona działalność rolnicza, każda z trzech działek położona jest w kompleksie nieużytków bez możliwości identyfikacji ich granic oraz , że działki te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Organ stwierdził, że we wniosku wnioskodawczyni zgłosiła do przyznania jednolitej płatności obszarowej powierzchnię [...] ha (pow. zadeklarowana), a powierzchnia stwierdzona na podstawie kontroli na miejscu uprawniona do przyznania JPO wyniosła [...] ha. Różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...] ha. Ponieważ różnica między obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym przekroczyła 50 % obszaru wyznaczonego, wnioskodawczyni została wykluczona z uzyskania premii. Ponadto nałożono sankcję, która wyniosła [...]. Odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku WSA organ orzekający stwierdził, że nie znajduje możliwości odstąpienia od zastosowania kar, ponieważ art.68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 296/2004 przewiduje możliwość odstąpienia od nałożonej kary jedynie w sytuacji gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. W rozpatrywanej sprawie wniosek nie był zgodny ze stanem faktycznym, a wina wnioskodawcy polega na zadeklarowaniu powierzchni większej niż faktycznie stwierdzona oraz zadeklarowaniu działek rolnych, na których w dniu kontroli nie była prowadzona działalność rolnicza i na których nie była utrzymywana dobra kultura rolna na dzień 30 czerwca 2003 r. Odnośnie działek B, C i D organ stwierdził, iż działki te nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., a więc działki te nie spełniają kryteriów określonych w art.143 b ust.4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.03.270.1ze zm.) i nie mogą być deklarowane na wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2010 r. M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: art.77§1 i 107§3 K.p.a. poprzez niedokonanie bezspornych ustaleń co do powierzchni gruntów rolnych, nierozważenie czy w sprawie nie zaistniały okoliczności wyłączające stosowanie sankcji, zwłaszcza wobec ustaleń z protokołu kontroli z dnia [...] maja 2009r. zbieżnych z danymi wskazanymi we wniosku skarżącej, naruszenie art.10§1 K.p.a. w zw. z naruszeniem art. 47§2 K.p.a. przez błędne domniemanie doręczenia przesyłki oraz wysłanie przesyłki (protokołu kontroli) przez prywatną osobę na niewłaściwy adres oraz zignorowanie zaleceń NSA zawartych w wyroku z 17 maca 2010 r. syg.akt II GSK 483/09. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Ponieważ zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, Sąd orzekając w niniejszej sprawie badał w pierwszej kolejności czy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR orzekając w sprawie wykonał wskazania zawarte w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. syg.akt VSA/Wa 2814/08 utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 17 marca 2010r. syg. akt II GSK 483/09. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że wskazania zawarte w ww. wyroku WSA nie zostały wykonane w całości, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W ww. wyroku WSA utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 17 marca 2010 r. syg.akt II GSK 483/09, znalazły się dwa zasadnicze zalecenia do wykonania przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR: - zalecenia dokonania bezspornych ustaleń co do powierzchni gruntów rolnych, co ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności, w tym odniesienie się do stanowiska skarżącej, która kwestionowała wyniki kontroli na miejscu, zarówno w odwołaniu jak i w piśmie z [...] kwietnia 2008 r. i konsekwencji ustalenie, czy wniosek zawierał błędne dane; - jeżeli wniosek zawierał błędne dane, to zalecenie ustalenia czy wnikało to z winy samej zainteresowanej. Zalecenia Sądu w zakresie ustalenia powierzchni gruntów rolnych nie zostały w dalszym ciągu wykonane. Organ konsekwentnie nie odnosi się do stanowiska skarżącej wyrażonego, miedzy innymi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ponadto skarżąca załączyła do skargi protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez ARiMR w maju 2008 r. Kontrola przeprowadzona została przez inspektorów terenowych ARiMR w związku programem " Wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt". Protokół dotyczy innego rodzaju płatności, jednak kontrola dotyczy tych samych działek rolnych: A,B,C,D. Protokół ten winien być znany organowi orzekającemu z urzędu. Sąd wskazuje, że według protokołu kontroli z lipca 2007 r. , który to protokół był podstawą ustalenia powierzchni działek rolnych w rozpoznawanej sprawie, na działkach B, C, i D nie była prowadzona działalność rolnicza, natomiast według protokołu z maja 2008 r. na działkach tych znajdują się łąki trwałe. Co do działki A to według protokołu kontroli z lipca 2007 r. powierzchnia stwierdzona wynosi [...] ha, natomiast według protokołu z maja 2008 r. powierzchnia zmierzona tej działki wynosi [...] ha, strefa buforowa ma [...] m szerokości, tolerancja [...]ha, a powierzchnia stwierdzona [...] ha. Rozbieżności te powinny zostać wyjaśnione. Należy wskazać, że organ orzekający prawidłowo ustalił, że działki B, C i D wobec których stwierdzono błąd DR 10, ponieważ nie spełniają kryteriów określonych w art.143 b ust.4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, (tzn. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej dnia 30 czerwca 2003 r.) nie mogą być deklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wparcia działalności rolniczej na terenach ONW. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jednak wyjaśnienia w jaki sposób zostały poczynione ustalenia odnośnie nie utrzymywania działek w dobrej kulturze rolnej w dnie 30 czerwca 2003 r. Uzasadnienie decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy winno zawierać takie wyjaśnienie, które wyjaśni stronie tę kwestię w sposób nie budzący wątpliwości. Sąd wskazuje, że zgodnie z art.7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego , w brzmieniu obowiązującym do dnia 15.03.2008 r. zatytułowanej wówczas "o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej" ( Dz.U.Nr 35, poz. 217), zwanej dalej ustawą, rolnikowi przysługiwała płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiadał działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) utrzymywał wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Art.143bust. 4 rozporządzenia 1782/2003 stanowi między innymi , że obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Art.143 b ust.5 tego rozporządzenia stanowi, że "Do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. i do których zastosowanie ma pomoc przyznawana z tytułu upraw roślin energetycznych przewidziana w art. 88...." Z zacytowanych przepisów wynika, że jednym z warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej do gruntów rolnych było ( i jest nadal) spełnienie kryterium, polegającego na tym, że w dniu 30 czerwca 2003 r. dana działka była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. Dlatego płatność obszarowa nie może być przyznana do działki rolnej, która w dniu 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, nawet jeśli spełnione były by pozostałe wymogi niezbędne do przyznania takiej płatności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym do 15.03.2008r.) płatność bezpośrednia to jednolita płatność obszarowa, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, oraz płatność do upraw roślin energetycznych, o której mowa w art. 88 tego rozporządzenia. W odniesieniu do płatności uzupełniających należy wskazać, że stosownie do art.7 ust.2 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, o której mowa w art. 143b ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, zwanej dalej "jednolitą płatnością obszarową", przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) chmielu; 2) roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych; 3) innych roślin. A contrario , jeżeli rolnik nie spełnia warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, nie przysługuje mu również płatność uzupełniająca. Odnosząc się do drugiej wskazówki zawartej w wyroku WSA z dnia 16 stycznia 2009 r., tj. obowiązku ustalenia, czy w przypadku jeżeli wniosek zawierał błędne dane, to wnikało to z winy samej zainteresowanej, Sąd stwierdza, że pełnie wykonanie tego wskazania będzie możliwe po prawidłowym zrealizowaniu pierwszego wskazania, tj. ustaleniu czy wniosek zawierał błędne dane. Należy tu jednak wskazać, co podkreślił w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, że mająca zastosowanie w sprawie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217) w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający ma natomiast obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasady te obowiązują również przy ocenie czy ewentualne podanie we wniosku błędnych danych wynikało z winy wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art.10§1 K.p.a. w zw. z art. 47§2 K.p.a. Sąd wskazuje, że kwestia ta była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku wskazał między innymi, że raport z kontroli został przesłany skarżącej, a następnie zwrócony nadawcy przesyłki z adnotacją, że adresat odmówił przyjęcia i , że w tej sytuacji zaistniały podstawy do przyjęcia, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 47 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.