II SA/Wa 1718/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]; 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku D. S. z dnia [...] lutego 2010 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania mu w drodze wyjątku renty z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 42 lat życia D. S. posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 14 lat, 3 miesiące i [...] dni. Podał, że w latach 1989 – 1992 wystąpiła przerwa w opłacaniu przez wnioskodawcę składek na ubezpieczenie społeczne. Z dniem [...] września 2000 r. zaprzestał on prowadzenia działalności gospodarczej, zaś całkowita niezdolność do pracy D. S. została orzeczona przez komisję lekarską ZUS w dniu [...] sierpnia 2006 r. Organ wyjaśnił, że komisja lekarska ZUS nie określiła daty powstania niezdolności do pracy, w związku z czym, za datę jej powstania przyjęto dzień [...] lutego 2006 r., tj. datę złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające D. S. przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w wymienionych okresach nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. Organ dodał, iż wprawdzie przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlegała także sytuacja materialna strony, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. S. wyraził niezadowolenie z powyższej decyzji. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2010 r., podzielając zawartą w niej argumentację i nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku. W uzasadnieniu wskazał ponadto, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. D. S. został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od dnia [...] maja 2006 r. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy, stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS albo komisji lekarskiej ZUS jest zatem wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega uznaniu administracyjnemu. Organ ponownie podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby D. S. we wskazanych okresach przerw w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne nie mógł kontynuować zatrudnienia wskutek szczególnych okoliczności, spowodowanych stanem jego zdrowia, bowiem nie był wtedy całkowicie niezdolny do pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. S. wyraził swoje niezadowolenie z powyższej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez D. S. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie (co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, Lex nr 142639). W orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2010 r., na którym oparł się organ, wydając zaskarżoną decyzję, stwierdzono, że D. S. był całkowicie niezdolny do pracy, zaś niezdolność ta powstała w dniu [...] maja 2006 r. Z kolei w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. organ powołał się na orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Stwierdził, że komisja nie określiła daty powstania całkowitej niezdolności skarżącego do pracy, w związku z czym, za datę jej powstania przyjęto dzień [...] lutego 2006 r., tj. datę złożenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Dla niniejszej sprawy istotną jest natomiast okoliczność, że chociaż powołane orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nr [...] nie wskazuje konkretnej daty powstania całkowitej niezdolności skarżącego do pracy, to jednak stwierdzono w nim, iż niezdolność ta powstała po dniu [...] marca 2002 r. Wprawdzie orzeczenie to nie jest sprzeczne z orzeczeniem z dnia [...] lipca 2010 r., bowiem nie określa konkretnej daty powstania całkowitej niezdolności, to jednak można z niego wywnioskować, iż skarżący miał poważne problemy zdrowotne o wiele wcześniej, aniżeli od lutego czy maja 2006 r. Ponadto, w uzasadnieniach obu powołanych orzeczeń stwierdzono, że zostały one wydane po dokonaniu analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym m.in. kart informacyjnych z leczenia szpitalnego w 2005 r. Co więcej, w aktach sprawy znajduje się również orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] czerwca 2009 r. o zaliczeniu skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym wskazano, iż niepełnosprawność skarżącego istnieje od 1983 r., zaś ustalony jej stopień – od [...] grudnia 2005 r. Powyższe okoliczności wyraźnie wskazują, iż D. S. już na długo przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy (ustaloną w orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2010 r.) miał poważne – skoro wymagały one w pewnym okresie nawet hospitalizacji – problemy zdrowotne. Zdaniem Sądu, sytuacja ta miała wpływ na brak jego aktywności zawodowej, a na pewno świadczy o mniejszej atrakcyjności skarżącego – jako pracownika – dla potencjalnych pracodawców. Prezes ZUS okoliczności tych w ogóle nie uwzględnił i nie zbadał w sposób wystarczająco wnikliwy, jak długo rozwijała się choroba skarżącego, która po pełnym ujawnieniu spowodowała jego całkowitą niezdolność do pracy. W niniejszej sprawie – w myśl wcześniejszych rozważań Sądu odnośnie pojęcia "szczególnych okoliczności" – jest to nader istotne, bowiem stan zdrowia w sposób znaczący ograniczał i utrudniał skarżącemu możliwość podjęcia zatrudnienia i uzyskania w ten sposób świadczenia w trybie zwykłym, zwłaszcza jeżeli uwzględni się dosyć długi staż ubezpieczeniowy D. S. w dziesięcioleciu przypadającym przed ustalonym powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, wynoszący 3 lata, 6 miesięcy i [...] dni udowodnionych okresów składkowych i nieskładkowych, wobec wymaganych 5 lat. Fakt pozostawania bez pracy przez skarżącego może wskazywać na obiektywnie istniejące przyczyny, niezależne od jego woli, udaremniające możliwość przepracowania wymaganego okresu w ostatnim dziesięcioleciu, a tym samym na istnienie szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy, wskutek których nie spełnił on wymagań warunkujących uzyskanie prawa do renty na zasadach ogólnych. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych winien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, z poszanowaniem reguł procedury administracyjnej, w tym słusznego interesu strony – art. 7 kpa. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.